从1999年至今，全国土地出让总价款累计已近30万亿元，这里面地方政府拿走了多少，被征地的农民又分到了多少？

这涉及到“土地财政”中一个重要问题，即土地的增值收益是如何分配的？所谓土地增值收益，就是改变土地现有用途或者增加开发强度而新增的纯收益。

一般而言，土地出让总价款在减去了地上附着物补偿费、青苗补偿费、拆迁补偿费、土地开发费和相关业务费等五项费用后，剩余金额就是土地增值收益，它包括支付给农民的土地补偿、安置补助费、农民社会保障费用，也包括政府收取的各类税费和获得的出让金纯收益。

失地农民补偿相对较低

当前土地增值收益的分配格局是什么样的情况？比较被公众认可的观点认为，总体上，目前土地增值收益分配中政府占有份额较高，被征用土地的农民占有份额较低。

根据农业部农业政策研究中心研究员廖洪乐2008年的一项研究，以全国土地出让为例，1995年全国每公顷土地出让金纯收益为66.1万元，其中政府获得47.2万元，集体和农民获得18.9万元，政府与集体和农民的土地增值收益分配比例为2.5：1。到了2005年，这个比例扩大到9.7：1。

集体和农民土地增值收益分配比例不断降低，直接原因在于征地补偿标准提高幅度远跟不上地价上涨幅度。

廖洪乐的研究显示，1995—2005年间，土地出让价格上涨了3.6倍，而征地补偿标准却只提高了0.5倍。如果与政府商业用地出让收入相比，集体和农民在土地增值收益分配中的比例会更低。根据2007年对东部某市的调查，政府征用农民水田、集体建设用地和未利用土地用于商业开发时，政府与集体和农民的土地增值收益分配比分别为48：1、98：1和196：1。

不过，也有部分经济发达地区（在全国，比例不高），集体经济组织用自己的土地搞工商业开发，其土地增值收益部分主要由集体和农民占有，国家在增值收益中分配的比例过低。

最近几年来，城市建设用地价格迅猛上涨，而征地补偿标准却没有做出相应调整，新增提高的农民社会保障费用也有限，致使集体和农民在土地增值收益分配中处于更加不利的地位。

事实上，农民为改变土地增值收益分配中的不利地位，做出了艰难的抗争。最近十年来，农民群体性事件不断增加，土地增值收益分配不合理也是一个主要原因。

为了保护农民利益，近年来，中央政府多次强调转变现有土地增值收益分配格局。党的十八大报告提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

廖洪乐对第一财经记者表示，转变目前的土地增值收益分配格局并不容易，既得利益集团不想做出改变，城市利益集团、地方政府甚至是相关主管部门，出于自身利益或部门权力考虑，都不愿意做出改变。

政府的理由：增值归公

造成当前土地增值收益分配不合理现状的根源，除了利益格局和利益群体已经形成，不愿改变现状，此外还有理论层面的分歧。

在我国，土地增值收益分配的矛盾集结点主要是农地转非的增值归属。目前主要有三种理论观点，第一种是“增值归农”论，第二种是“增值归公”论，第三种是“公私兼顾”论。

不过，从土地使用制度改革至今，增值归公的理论一直被多数地方政府所采用，并延续至今。

这也有现实背景，自1994年我国开始推行分税制，地方财政与中央财政分成比例调整，地方财力实际上收到积压，支出压力开始加大，当时无论是中央抑或地方政府的主流看法均是土地出让收入要为城市发展做贡献。

《中国土地年鉴1996》207页显示，北京1995年国有土地使用权有偿出让收入37亿元，其中征地费仅619万元。

曾担任国土资源部副部长的李元2005年在其《中国城市化进程中的征地制度改革》一文中表示，“主张农用地转为建设用地的增值全部归于被征地农民”听起来似乎有道理，但不符合国情，也不符合土地利用和管理的规律，实行起来难以操作，当前也不宜采用。

“有一些人甚至写文章说，政府通过征地剥夺了农民几万亿。这样的宣传是错误的。因为它混淆了农用地和建设用地不同的价格。”李元称。

他认为，农用地由于收益低，因此价格低。建设用地由于收益高，因此地价也高。这种土地的升值，是由于政府代表社会的投入所致。有的地块，眼前政府虽未投入，但由于被代表公众利益的规划确定为建设用地，具有了升值的机会。这种农用地转为建设用地的增值归于国家，用于社会，是世界各国普遍采取的原则。

李元认为，建设部一份研究报告表明，每年仅为农村人口进入城市，政府就要投入4000亿元用于基础设施建设。在现实生活中，一些地方政府在获取和使用土地增值收益方面确有许多的不规范，但不能因此得出结论，要把土地增值收益全部归于被征地农民，那只能带来更大的不公平和混乱。当然，政府在土地增值的使用上，要照顾农村发展的需要。