土地要素的资本属性未能激活，转让两端的积极性缺乏，使得宅基地在同一集体组织内部的流转很难。

进城落户人员可以有偿转让宅基地意味着什么？虽然这一操作空间被限定在集体经济组织内部，但之于激发农村“三块地”（农村土地、集体经营性建设用地、宅基地）的商品性、流动性和资本性趋势来说，仍是前进了一大步。

10月10日，国土资源部、国家发展改革委、公安部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部等五部门联合召开《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》（以下简称《实施意见》）新闻发布会，提出到2018年基本建立人地挂钩机制，同时允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿转让宅基地。

国土资源部规划司副司长周建春指出，《实施意见》的目标任务是，到2018年，基本建立人地挂钩机制；到2020年，全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。

安徽建筑大学房地产研究所所长李国昌认为，这一举措，既是为了改善农民没有固定资产和财产性收益现状，同时还是缓解房地产市场城乡分离难题的尝试，也反映了农村土地进入交易市场的趋势。

1200万亩新增建设用地

周建春指出，建立人地挂钩机制，既是确保对新型城镇化的用地保障，也是对土地城镇化的制约，可以起到“一石两鸟”作用。

所谓人地挂钩，按照2011年国务院在《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中的表述，就是在严格执行土地利用总体规划和土地整治规划的基础上，探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩。

“十三五”规划纲要强调加快农业转移人口市民化，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩（简称人地挂钩）机制。

此次发布的《实施意见》主要措施包括五个方面，一是实行差别化的用地标准，二是实施规划统筹管控；三是改进用地计划安排；四是优化土地供应结构；五是提高农村土地利用效率。

其中，实行差别化的用地标准明确，要综合考虑城镇容纳空间等因素，现状人均城镇建设用地不超过100平方米的城镇，对于进城落户人口，按人均100平方米标准安排新增城镇建设用地；现状人均水平在100-150平方米之间的城镇，按照人均80平方米标准安排；现状人均水平超过150平方米的城镇，按照人均50平方米标准安排。超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。

周建春指出，2015-2020年全国新增建设用地总规模约3900万亩，其中包含了进城落户1亿人口的各类用地需求，初步估算为1200万亩。如果按以往规划编制方法，农村流动人口只按城镇人均建设用地标准的60%安排用地，1亿农村流动人口用地约为720万亩。因此，从现行规划看，土地供应方面可以满足进城落户人口发展用地需求。

缓解房地产市场城乡分离难题

“人地挂钩”要求以人定地，地随人走，而在城镇化过程中，大量农民进城落户，对于这些人员的宅基地如何处置，成为了亟待解决的问题。

对此，《实施意见》提出，要结合农村宅基地制度改革试点的要求，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，鼓励农村土地经营权规范有序流转。规范推进城乡建设用地增减挂钩，通过整理复垦，增加耕地面积。

中国人民大学公共管理学院副院长严金明认为，在“三块地”改革过程中，相对集体经营性建设用地，宅基地的制度改革一直相对缓慢。包括《土地管理法》规定的一户一宅制度等，都限制了相关改革的进度。而此次《实施意见》的相关提法，是对宅基地过往改革的延续和细化，对加速推进农村土地改革有着重要意义。

安徽建筑大学房地产研究所所长李国昌认为，这一举措，既是为了改善农民没有固定资产和财产性收益现状，同时还是缓解房地产市场城乡分离难题的尝试，也反映了农村土地进入交易市场的趋势。

重庆大学建设管理与房地产学院院长刘贵文认为，这一政策，为农民提供了更多选择，是尊重社会经济发展规律的表现，体现了我国土地改革稳中求进的积极态势，但不能认为，在当下放开农村集体土地进入市场就必然是有益的，还需要考虑到农民在城市的生活能力、城镇化发展水平等诸多条件。

激活农村“三块地”的大趋势值得注意

实际上，近些年来，此类改革在农村改革发源地的安徽，已有先行尝试。

2016年6月，安徽省发布《关于去库存促进房地产市场稳定发展的实施意见》，对农民自愿退出宅基地给予货币补偿。标准规定对自愿将宅基地退还给农村集体经济组织的，县政府按每亩不低于5万元给予奖励，一时引发舆论热议。

李国昌告诉21世纪经济报道记者，实际上这一套交易和补偿机制，实施效果不甚理想。对于进城购房农民而言，由于宅基地入市预期可能性，和远高于补偿价格的潜在价格，使得退还和交易宅基地的积极性不高。而对于本集体经济组织内部的宅基地潜在受让人而言，一方面拥有受让资格的农户不多，另一方面传统的宅基地申请过程并不需要花钱。没有外部资本的引入，转让两端的积极性缺乏，使得宅基地在同一集体组织内部的流转很难。

安徽社科院乡镇所所长谢培秀表示，土地要素的资本属性未能激活，是此前安徽试点成效一般的主要原因。

他认为，《实施意见》中的相关措施，只是农村土地改革“万里长征”第一步，在实际实施过程中的效果还有待观察。但其背后，激发农村“三块地”商品性、流动性和资本性的大趋势值得注意。在坚守耕地红线，坚持土地用途不擅改的前提下，激活农村土地资本属性，实现集体土地与国有土地，同地同权同价，是农村土地改革的方向所在。