年关将至，和往年一样，列入节约集约用地试点名单的地方政府正在统计闲置用地数据，并将数据上报至国土资源部。

　　不过形势已发生变化，节约用地已被放在更重要的位置。

　　去年底，国土资源部部长姜大明主持召开的第20次部长办公会就强调坚持最严格的节约用地制度为国土部重点工作之一，而在今年1月10日召开的2014年全国国土资源工作会上，则再次确立了建设用地“盘活存量、严控增量”的思路。

　　一边是日趋紧张的建设用地指标，另一边是闲置、低效的土地利用现实，盘活存量给地方政府摆了道难题。而据国土系统人士透露，国土部正在研究出台处置闲置工业用地相关政策。该人士同时表示，“对于闲置工业用地处置办法只能提出方向性要求，具体细则则需根据各地情况详细制定。”

　　其中，如何提高工业用地的有效利用是节约集约建设用地相关政策的研究重点。

　　矛盾

　　到目前为止，官方最新的全国闲置土地公开数据为截止到2004年年底的调查，全国城镇规划范围内闲置、空闲或批而未供土地共近400万亩。 其中，粗放利用土地的情况在工业用地中尤为突出，数据未曾刷新的十年，也是各类园区蓬勃发展的十年。

　　2013年12月30日，第二次全国土地调查主要数据成果新闻发布会上，国土部部副部长王世元提到，国土部正在研究加强节约集约利用土地的顶层设计，行动计划也正在研究，将细化各项用地标准和考核标准，加大盘活存量用地、城镇低效用地和农村空闲用地的使用效率。

　　在2014年全国国土资源工作会议上，国土部部副部长汪民提到，全国657个城市、1.9万多个中小城镇如果都搞工业园区、建设新城新区，小变中、中变大、大到特别大，都提国际化，盲目追求发展，必定形成严重的后果。

　　一位国土系统人士认为，在亟需保增长时期，圈定城市发展范围会影响经济发展，只有在城市发展到一定规模时才会考虑划定城市边界，而现在已经明确表态要开始划红线了。

　　1月10日，国土部部长姜大明在全国国土资源工作会议上提到，将从每个城市、特别是大城市的实际出发，在划定城市周边永久基本农田的基础上，修订城市土地利用规划和城市建设规划，尽快把城市发展边界确定下来，并选择部分县市开展“三规合一”或“多规合一”试点。今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。

　　盘活存量和新增增量孰重孰轻，正在悄然发生改变。

　　此次全国国土资源工作会议已明确，东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主。然而，如何在有限的范围内，优化资源配置，为经济数据助力成了地方政府下一步需要解决的难题。

　　试点

　　“从节约中要增量、从集约中要效益”，汪民这句话直接指向了当下存在的土地利用低效问题。

　　目前对工业用地的管理较为粗放，部分地方供地模式仍为简单的三步曲——政府招商、企业申请、国土部门供地。由于用地审批不严，事后监察缺位等原因，造成供而不用，供多用少以及用地低效等现象。

　　据统计，2012年上半年，全国每平方米商贸用地均价5728元，住宅用地均价4520元，而工业用地只有659元。根据现行规定，工业用地以低价转让给企业，但不允许擅自转为商业用地和住宅用地。

　　为提高土地利用率，国土部今年年初发布的《节约集约利用土地规定(草案)》明确提出，将逐步缩小划拨用地范围，工业用地将采取“先出租后出让”的供应方式。鼓励土地使用者在符合规定条件下，通过厂房夹层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率。对符合规划、不改变用途的现有工业用地，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。

　　2010年时，国土部曾着手在115个县市进行试点，国土资源节约集约模范县(市)创建活动启动。

　　在全国节约集约用地试点中，各地根据自身情况也设计了不同的节约方案。广东已经成为了备受肯定的全国节约集约利用土地示范省。广州市将土地产出率、土地消耗量、耕地保护面积、违法用地查出情况等指标纳入节约集约考核体系，并将考核结果纳入基层党政领导干部征集评价考核体系中。

　　湖北省荆州市对城中企业“退城进区”，通过采取置换、优先供地、提供优惠政策等方式，对腾出的原址采取招拍挂的方式供地，盘活存量。

　　江苏省无锡市则建立起盘活存量和使用增量挂钩制度，农用地转用计划指标中的30%用于考核各区完成盘活存量土地情况。

　　在国土部的鼓励政策下，各地试点盘活存量的方案设计五花八门。“现在采取的一些措施只是行政性的，而不是经济内在机制(自发形成的)”中国土地学会秘书长黄小虎认为，“政府需要依靠征地来解决资金问题，节约集约就很难实施，这还需要一个过程”。

　　据了解，目前国土部正在研究关于处置闲置工业用地相关政策。

　　方案

　　“永久性基本农田和城市扩张发生矛盾，所以要划定城市边界”，上述国土系统人士说，“以后城市发展最现实的一步还是盘活低效土地，而低效用地主要就是这些工业。”

　　处置闲置、低效的工业用地的方式需要更多考量。上海财经大学教授印堃华说，“需要考虑的是将地交还给政府，还是直接由企业补交土地出让金，在符合城市规划的情况下转变土地性质，补交钱要补交多少?每个地方肯定也不一样。”不过，上述国土系统人士说，“国土部对于闲置工业用地处置办法只能提出方向性要求，具体细则则需根据各地情况详细制定。”

　　一位不愿具名的国土专家期待八年前提出的工业用地转性方案能被采纳，“如果真的做工业不行，就可以改商业用地，但是他要补交款项，有价差的问题。有些工业园当时就很不合理，改成住宅或者商用也可以，但是你要交一定的出让金，根据城市规划来做”。

　　印堃华也希望工业用地转性能够重新提及，他认为“是否能转(转变性质)主要看政府是否下决心”。

　　出台具体政策还需要一些时间，如何确定低效、闲置用地便是需要解决的问题之一。目前，闲置用地数据通过层层上报的方式进行统计，据上述国土系统人士称，这种统计方法并不严谨，技术上难以核实。

　　“更多粗放式用地还是在工业领域，闲置、低效的数据不好确定，在做一些统计上报，但如果没有比较有效的核准机制，报上来的数据也不是那么准确”，上述国土系统人士称，“工业用地都是一大块批的，内部如何用，是否低效就很难查明了”。

　　更多顾虑是，即便方向正确，但地方在执行工业用地转性的过程中，如果措施不当，容易造成国有资产流失。

　　“就怕地方最后弄的和国有资产流失一样”，上述国土系统人士说。“上面有大政策方向没有问题，但是操作不好很容易出问题”。

　　印堃华说，“不动的风险当然要比动的风险小很多，执行方式不当可能造成国有资产流失，但不改革所造成的国有资产贬值有谁去计算?”■