不到一年时间，上海盘活低效产业空间“增量”已超过两个黄浦区。2024年4月，上海启动产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动，至今盘活处置低效产业用地45平方公里。记者从上海市规划资源局了解到，今年还有30平方公里提上焕新日程，相当于再盘活1.5个黄浦区。

“盘”是第一步，如何用好这些新发展空间，彻底释放后劲？上海产业用地长期存在结构性矛盾，绩效水平不高、发展不均衡：中心城区产业用地普遍总量小、布局散，很难产生规模效应；外围地区总量大，情况更为复杂，有的园区逼近资源天花板，有的园区能级低，产出不足。

对低效产业用地而言，很难找到一种放之四海而皆准的解决方案。经过一年探索，上海梳理出包括土地收回、土地储备、城市更新、减量化、园区平台回购（统租统管）以及违法整治等6种盘活路径，通过灵活组合、相互补充，精准匹配不同地块的具体状况，真正做到“对症下药”。

老牌工业区如何容纳新产业

“两评估、一清单、一盘活”指的是，对产业用地进行综合绩效评估、综合价值评估，形成产业用地ABCD分类清单，有针对性地采取路径进行盘活。简言之，就是把上海产业用地的“表现”进行打分，按照不同情况去选择盘活路径。

老牌工业区资历深、资源足，经过多年发展，形成产业集群，但普遍面临空间资源紧约束。要保持发展劲头，必然要对产业项目“优胜劣汰”，可如果土地不足，再好的项目也进不来。

闵行区莘庄工业区就碰到类似的烦恼。作为上海知名市级制造园区，莘庄工业区经过整30年布局，集聚了中国船舶、航天八院、上海电气等重点制造企业，以17.88平方公里的面积，实现年产值超千亿元，如今能用的土地已经不多，很难再容纳新的大项目。

“上海产业用地主要分布在外围地区，这些地方是先进制造业的重要增长极和实体经济的主要承载地，在定位上要突出产业集聚的规模效应和集群特征。”上海市规划资源局产业用地处有关负责人说，沿着这一导向，外围地区低效用地盘活靠的是多元路径。

莘庄工业区规土所所长潘泓颖告诉记者，工业区正在打造6.5平方公里空间信息产业集群，涵盖了商业火箭和商业卫星等细分赛道。工业区在紧盯重量级项目招商引资的同时，也在加紧梳理盘活域内低效产业用地。

两幅土地进入工业区平台公司的视野。一幅因企业自身原因无力再开发，闲置多年，另一幅为科力远使用，因经营不佳，无法达产，双双在综合绩效评估中被评为亟待盘活处置的D类土地。由于两幅地块情况各有不同，莘庄工业区分别采用政府主导的土地收回、园区平台为主体的回购两种路径，把两幅共30多万平方米的低效产业用地盘活。

“科力远地块涉及100多位股权人，债务问题比较复杂。园区公司和股权人代表单单谈判就有几十轮，花了一年时间才成功收回。”

有了空间留白，莘庄工业区“一鸣惊人”。商业航天是当下炙手可热的先进制造业，2024年首次被写入政府工作报告，但凡有工业基础的城市都在积极布局。2024年，莘庄工业区凭借产业集群优势，一次性引入中国航天科技集团商业火箭公司，在两幅土地上落地相关项目，抢得发展先机。

低能级园区如何找到新动能

管理粗放、能级和产出“双低”，是上海郊区镇级产业园区的共性问题。专家指出，镇级园区资源禀赋不如国家级、市级园区，工业用地的地均产值差距明显。数据显示，全市绩效靠后的50个园区，占用了全市24%的工业用地，但产值贡献不足6%，这些园区大多能级不高。

类似困境并不罕见。公开资料显示，在松江佘山有一处镇级园区，建成十多年几乎无产出，因为招不到优质企业，业态多为教育培训、代加工等。佘山高新科技园建成年代久远，企业发展缓慢、产业集群分散、土地利用率较低。

客观上看，镇级园区的确存在资源不足的问题，佘山镇决定“借势发力”。佘山高新科技园位于长三角G60科创走廊辐射范围，这一区位优势得到充分挖掘，通过编制《佘北工业区产业社区专项规划》进行二次开发。

经过排摸，园区内工业土地面积1673亩，现状情况不一，松江区规划资源部门针对性采用了四种路径，滚动收储再开发，包括在土地储备后由政府主导开发；在土地储备之后引入第三方合作开发；鼓励企业创新改扩建实现产业调结构等。目前，超过81%以上产权单位完成土地收储签约，约有95%的在地企业已完成搬迁。

土地储备流程长，有没有更快的路径？众欣产业园提供了一条解题思路，“不伤筋动骨”也能捏合资源，提升整体效能。众欣产业园区是闵行区最早的一批镇级工业园之一，闵行区规划资源局调研发现，园区内的开发建设用地面积383.85亩，竟涉及大大小小土地权证25份，产权主体多且分散，利益诉求和转型目标各有不同，想进入的好企业没载体，有资源的企业不开发。

梅陇镇政府决定出面协调，把众欣产业园区内的8个土地产权人，也就是8家镇级集体企业，以改造用地作价入股的方式组成联合体，成立上海一鑫置业有限公司，它们名下的197亩工业用地自动归集，再引入专业的开发运营主体，委托上海仪电进行整体再开发。根据测算，初步转型后的亩均税收不低于150万元，而转型前仅约40万元。

市中心如何释放规模效应

在盘活的45平方公里产业用地中，中心城区仅占约8.3%，但这并不意味着没有盘活难度。相反，中心城区低效产业用地的特点——总量小、布局散，恰恰是阻碍其充分释放产业活力的重要因素。

有专家指出，中心城区大多属于典型都市经济，在有的区，金融、航运、航贸等服务业占全区产业值的大头，创新经济基础本就薄弱，如何利用有限的土地资源调整产业结构也是一大难题。

市规划资源局产业用地处有关负责人介绍，从产业发展定位上看，中心城区应突出都市工业发展导向，布局大量小而精、小而特的都市工业街坊、街区，比如硅巷、创谷、大学路科创街区等，更适合引入高附加值的科创企业。

记者走访发现，徐汇、静安等区正在探索土地收储再出让的方式，吸引高附加值的科创企业，通过这些龙头企业或链主企业，带动区域产业整体发展。

头部车企吉利集团由于业务升级，原来在徐汇石龙路的研发空间无法适配，需要另寻场所作为智能创新业务中心。了解需求之后，徐汇区土地部门对全区的土地资源进行盘整，找到了新选址。这片留白，原为一处低效使用中的创意产业园，由徐汇区进行再收储，出让给吉利集团，随后一座科创大楼拔地而起。随着吉利集团下属翟然汽车设计公司进驻，预计2028年达产税收有望超过20亿元，并带动智能网联汽车产业集聚。

产业用地小而分散，如何破局、实现规模效应？虹口区探索一条整合资源、系统谋划的路径，将分散各处的低效产业用地通过土地储备、收回等方式进行盘活，再交由掌握产业资源优势的区属平台公司北科创集团统租统管，从而捏合资源，集中打造北中环科创产业集聚带。

2025年年初，虹口区属国企北科创集团与上海电气集团达成合作，计划对仁德路415号6500平方米产业用地进行整体盘活。2024年，位于粤秀路351号上海医疗手术器械厂所在地也被虹口区整体收储，改造后园区一期由蓝晶微生物整体承租，园区二期吸引礼升生物等一批行业引领性企业签约入驻，生物医药产业高地雏形初现。

今年的硬骨头要怎么啃

今年，上海计划盘活30平方公里的低效产业用地。聚焦“大虹桥”“大东方”“大吴淞”“大吴泾”和轨交中环线周边地区等重点区域，盘出大块、连片且具备高强度开发潜力的“大衣料子”，为产业发展预留充足空间。

“从数量上看有所减少，但今年的难度更大，需要更科学有效的措施进行盘活。”上海市自然资源调查利用研究院副院长范华表示。

硬骨头要怎么啃？

首先，产业定位需要更加精准。2025年，上海将在产业用地盘活中衔接好“三师”联创制度，在盘活过程中就进行前瞻性的战略谋划，做好招商策划和产业培育，保障新功能新项目落地。

其次，继续完善顶层设计，对产业用地盘活全流程和后续开发进行管理。

如，完善产业用地综合绩效评估体系，研究编制上海工业用地综合绩效评估地方标准。

再比如，完善政策“工具箱”。优化形成处置方式更全面、覆盖正负向政策的《上海市低效产业用地再开发政策工具箱（2.0版）》。

最后，推进产业空间数字化管理体系建设。依托数字化平台，动态监测已处置低效产业用地的流向及后续利用情况。

由此可见，上海盘活低效产业用地，始终坚持一张蓝图干到底，保持战略定力和历史耐心，每一步都力争规划得清清楚楚。除了不断优化机制外，最为关键的是，市区协同、齐心协力，市相关部门和各区政府、相关企业需要展现出更大的决心、魄力和智慧，攻坚克难，为上海的未来更好地谋空间、盘资源、促发展。