摆脱“资源诅咒” 印尼“镍”槃有道
导读：本报记者 李江梅
李江梅
近日，在Fastmarkets（全球大宗商品市场的领先价格报道、分析和会议机构）中国电池原材料大会上，印度尼西亚海洋事务协调部副部长塞托（音译，Septian Hario Seto）宣布，印度尼西亚2023年将拥有高达220万吨的镍金属产能，同时产能利用率将达到75%~79%。这一数据预示着印尼在全球镍产业中的重要地位，其产能和产量均在不断增长，将有力推动全球电池原材料市场的发展。
1901年，在印度尼西亚苏拉威西岛维贝克山上，一块镍矿石的发现决定了这个国家未来100多年的经济脉络。这个连接着印度洋与太平洋、拥有2.76亿人口的“万岛之国”，正倚赖着这一重要矿产资源，成为全球能源转型时代诸多外资企业和资本争相涌入的“蜜与奶之地”和诸多经济学家口中的“崛起之国”。
根据普华永道（PWC）和经济学人智库（The Economist Intelligence Unit）的预测，在2050年之后，这个“东南亚小巨人”将成为继中国、美国和印度之后的世界第四大经济体。印尼的镍产业正是其实现爆炸性崛起的关键。
镍是地球上最常见的第五大元素之一，在地球上的含量约为3%，仅次于铁、氧、硅、镁，主要应用于不锈钢、电镀和电池等制作领域。随着近几年新能源汽车行业的蓬勃发展，作为生产三元锂电池的关键材料，镍的重要性愈发凸显。
印尼是全球最大的镍资源国和镍生产国，具备巨大的镍矿资源开采潜力。根据美国地质调查局（USGS）统计数据，2022年，印尼镍矿储量约占全球总储量的20.6%，排名世界第一；镍金属产量达到160万吨，占全球总产量的48.8%。据国际镍业研究组织（INSG）预测，2023年和2024年印尼的镍矿产量将分别占到世界总产量的55%和57%。
但丰富的矿产资源并不一定会带来经济的富饶和社会的繁荣，相反可能会带来资源的“诅咒”、富足的矛盾，即一个国家因过度倚赖自然资源，进而陷入工业化水平低、产业结构转型难、过度依赖单一经济结构的窘境。
为了避免资源“诅咒”降临，印尼近10年来坚持实施“下游化”的资源经济政策（又称下游政策），试图通过经济转型，形成高附加值的产业生态系统。印尼政府将这一政策视为其能否一跃成为发达国家的关键。
简单来说，“下游化”就是只允许精炼金属出口的政策。其目的在于促进外资扩大对印尼金属产业的投资，通过建立本地化的工业系统，推动印尼向全球价值链上游迈进，生产更高价值的矿产品，使印尼成为全球大宗商品下游产业的重要参与者。印尼政府希望能够通过在镍产业链实施下游政策，将镍产业和新兴发展的电动汽车产业对接起来，进而扩大印尼镍产品在全球市场中的份额，扩大高附加值产品的加工和生产，并在当地创造可持续的就业机会。
从2014年开始，印尼不断调整矿业政策，限制镍原矿出口，并出台相关政策法规，鼓励外资企业在当地建设镍冶炼厂，促进当地镍加工和精炼领域的高附加值工业活动的发展：2014年，印尼政府首次禁止原矿出口；2017年，印尼放开镍矿出口，但对出口配额和矿石品位进行限制，并鼓励印尼国内将镍矿石加工成具有附加值的成品，降低对镍原矿出口的依赖，增加电池、镍合金、不锈钢产品等附加值较高产品的加工、生产；2020年，印尼再度实施镍矿出口禁令。
在吸引投资方面，印尼的下游政策颇有成效。截至2023年底，印尼金属行业的外国投资达到533亿美元，其中大部分资金流入镍产业。德国化工巨头巴斯夫、法国镍业巨头埃赫曼、韩国LG新能源以及中国青山控股、浙江华友钴业、洛阳钼业、宁德时代等全球新能源电池产业的上游核心企业均已通过不同方式入驻印尼镍矿产业。值得一提的是，中国公司在印尼镍产业投资方面发挥着举足轻重的作用。据印尼官方数据统计，2012年—2022年，中国累计为当地镍产业建设投资了142亿美元，远超其他国家。
在下游政策的“助攻”下，印尼的镍加工产业链逐渐完备，产能不断释放。截至2023年11月底，印尼共有116家镍冶炼厂，其中包括97座火法冶炼厂和19座湿法冶炼厂，有25家镍冶炼厂处于建设阶段。
下游政策的实施效果直接反映在了该国加工镍产品出口价值的增加上，印尼镍出口额从2017年的33亿美元呈指数级跃升至2022年的338亿美元。
现如今，印尼已成功摆脱了过去以出口镍矿石原料为主的镍矿石供应国身份，成长为世界第二大不锈钢生产国，并超过中国成为世界最大的镍铁供应国。
但国际上对于印尼在管理自然资源方面采取的颇为民族主义的方式一直存在不少质疑。
2019年11月份，欧盟委员会就曾请求世界贸易组织就镍原矿出口禁令与印尼进行磋商。2022年11月份，世贸组织裁定印尼的镍出口限制无效，理由包括世贸组织各成员国不得实施除关税、税收或其他费用以外的限制，但印尼政府并未表示会放弃禁令。
2023年6月25日，国际货币基金组织（IMF）发布最新印尼国家报告（IMF Country Report No.23/221），批评印尼的下游政策缺乏对成本和收益分析的考虑以及矿产出口禁令对多边贸易的影响。上述报告认为，下游政策可能会导致印尼政府因禁止镍、铝土矿和铜等矿产出口而损失出口税收，并建议印尼考虑下游政策对全球市场商品价格的溢出效应，认为这可能会引发贸易伙伴的报复行动，并建议印尼逐步取消对镍的出口限制，避免将此类限制范围扩大到其他商品。
但上述建议并未得到印尼政府的采纳。2023年2月6日，印尼投资部长巴赫利尔·拉哈达里亚（Bahlil Lahadalia）在参加印尼国会第六委员会工作会议时表示，印尼投资政策仍将聚焦产业下游化，并定下目标：到2024年，矿产、煤炭、石油、天然气、种植园、海事、渔业、农业8个优势领域共21种商品总投资达5455亿美元，并声明在2023年继续禁止原矿产品出口。
2023年12月7日，在印尼2023年国家投资协调会议上，巴赫利尔·拉哈达里亚更是态度坚决地表示：“为了经济独立和国家主权，政府会坚定不移地执行下游政策。”
据相关机构预计，2023年全球镍矿石总消费量将达到1.87亿吨，在未来1年～2年内镍矿石消费量将达到2.9亿吨，全球镍市场规模将从2021年的约360亿美元增长到2028年的近600亿美元。
在全球镍需求与日俱增的有利环境下，印尼不再只把国家经济增长的希望放在镍产品生产和出口这一个篮子里，而是将目标指向打造电池和新能源汽车制造的世界中心。下一步，印尼计划在产业发展政策上向新能源电池原料生产倾斜，并规划向下游产业布局延伸。
2023年11月27日—29日，印尼海事和投资协调部矿业助理副部长图巴格斯（Tubagus Nugraha）在2023东南亚国际镍铬锰不锈钢产业链峰会上发表题为《镍与全球能源转型：印度尼西亚的主导作用》的演讲时透露，未来，下游政策将致力于建设高附加值产业基地，以适应快速变化的经济数字化和绿色经济化发展趋势，印尼下一步计划将绿色能源配置到高附加值产业中。
毋庸置疑的是，未来印尼将继续坚定地巩固其作为全球最大镍生产国的地位，把握住全球绿色能源转型的机遇，将先天的资源禀赋转化为国家现代化建设所需的工业基础设施和良性可持续的产业生态。有业内人士认为，在“镍”这个“大功臣”的辅佐之下，印尼或许将成为碳中和时代雄踞东南亚、手握重要战略资源的经济强国。
《中国冶金报》（2024年01月05日 02版二版）
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