美国加州碳市场的建设及对我们的启示
导读： 郑鑫航 王际杰 5月8日—9日，中美“21世纪20年代强化气候行动工作组”会议在美国华盛顿召开
郑鑫航 王际杰
5月8日—9日，中美“21世纪20年代强化气候行动工作组”会议在美国华盛顿召开。会议回顾了《巴黎协定》的温控目标，在充分考虑各国不同的国情和路径的前提下，双方对《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会(COP28)全球盘点决定的号召表示欢迎，即各国按时提交全经济范围、包含所有温室气体并对标1.5摄氏度温控目标的2035年国家自主贡献(NDCs)，双方还表示愿意开展相关技术和政策交流。
作为各国应对气候变化的主要工具之一，碳金融能够对限制温室气体排放活动起到服务与引导作用。随着全球碳交易不断发展，碳交易市场参与主体不断增加，碳金融的覆盖面也在不断扩大。加利福尼亚州碳市场是现阶段美国比较具有代表性的地方碳交易市场，也是全球范围内率先实现跨境链接的碳市场之一，是该区域控制温室气体排放的重要政策工具。经过10余年的发展，加州碳市场覆盖范围持续拓展，市场要素日益完备，减排约束力持续增强，为促进加州等地绿色低碳转型提供了有力支持。本文全面介绍加州碳市场建设情况及其对当地钢铁业的影响，为我国发展提供参考。
整体稳健
跨境碳交易合作领域小有成绩
相较国家层面设立碳交易机制，加州碳市场建设与实施在关注地方碳排放特征与减排目标的同时，在配额有偿分配、市场收益利用等方面采取了创新做法，有效利用市场机制促进减排资源配置。得益于总量目标等设计，加州碳市场的发展遵循分阶段稳步推进的整体思路，市场总量目标等逐渐强化，支撑加州实现2045年温室气体排放在1990年基础上减少85%、到2045年实现全经济范围碳中和等气候行动目标。目前，加州碳市场基本覆盖了该地区主要碳排放源产生的直接排放，行业覆盖范围逐步拓展至电力、天然气、炼油、制造业、交通等领域，成为“倒逼”重点排放行业低碳转型的重要政策。值得注意的是，加州碳市场在跨境碳交易合作领域的探索和进展较为显著，其于2014年、2018年分别与加拿大魁北克省、安大略省实现碳市场对接，在区域层面着力优化减排资源配置、拓展市场规模，建立健全跨区域碳市场实施架构，为其他国家和地区提供了有益经验。
在市场运行方面，加州碳市场交易产品和交易主体引入整体稳健，以有偿分配构成的一级市场具有鲜明特色。现阶段，加州碳市场配额主要通过拍卖形式发放，创造性地建立委托拍卖机制，向电力行业等分配配额，并结合碳排放强度及碳泄漏风险等优化行业基准值设计、为制造业发放部分免费配额，避免碳交易机制对相关产业国际竞争力构成较强影响。关于市场成交价格，加州碳市场有效考虑经济发展与减排约束力之间的平衡需要，建立了拍卖价格“底价—上限”制度，保障了市场成交价格的稳定性，防止价格波动对控排单位减排成本产生明显冲击，有效引导市场形成相对稳定的市场预期，为提高控排单位参与度和活跃度提供了有利条件。近年来，虽然地缘政治冲突、能源市场波动等因素对流动性等产生一定影响，但加州碳市场总体保持平稳运行的态势，也体现出其市场制度设计和管理框架构建的有效性。
基于加州碳市场有偿分配等收入，目前已累计约有超过280亿美元的市场收益注入加州温室气体减排基金、加州气候投资计划等政策工具，用于支持该地区低碳转型项目建设、减排活动实施、低收入群体改善等。其中，很多项目有效带动了当地清洁技术专利研发和应用，推动了经济社会绿色低碳转型，从而在该地区构建良性的减排和发展循环。
碳市场主要对
当地钢铁业碳减排起促进作用
美国是世界上吨钢能源强度与碳排放强度最低的国家之一，行业排放量占全国温室气体排放总量的比例较低。美国废钢回收利用水平在全球处于领先地位，电炉钢是钢铁生产的主流技术路线。这也使得美国钢铁行业降低碳排放更多依靠零碳电力、氢能等低碳能源发展，该特点在加州亦有所体现。
现阶段，加州碳市场年度配额总量中的大部分流向电力、天然气等能源领域，钢铁等制造业及其他行业占比较低，凸显了其行业排放结构和特征。同时，受生产成本、产业转移等因素影响，加州钢铁业经营活动基本以加工为主，较少涉及碳排放较高的钢铁生产，这也促使加州碳市场在确定行业边界时将其纳入金属加工制造业范畴，而非以行业单独管理。加州空气资源委员会（CARB）资料显示，2024年加州碳市场向加州地区钢铁企业发放的配额总量仅为25万吨。不难发现，得益于较为先进的技术路径、相对清洁的产业链分工等因素，加州钢铁业碳排放量比发展中国家同行要低，这也减轻了加州碳市场管控的整体压力。
稳步引导钢铁行业低碳发展。加州碳市场致力于在可承担的社会成本水平下实现减排目标，其设立的总量目标、行业基准等能够为钢铁行业减排确定明确的政策导向，约束钢铁行业碳排放行为，明确其减排重点。同时，加州碳市场成交价格上下限的制订保障了钢铁业减排成本在适宜的区间内波动，既避免了钢铁企业因顾虑过高的履约成本而不愿入市，又保证了碳定价约束作用，稳步引导钢铁行业低碳发展。
以用能端为抓手实现行业深度降碳。考虑到加州钢铁行业的特征，在加州碳市场配额总量目标趋紧的情况下，加州能源部门面临的减排压力持续加大，推动该地区能源结构低碳化进程，进而促进钢铁行业电力消费等清洁化、绿色化发展，有助于减少其产品碳足迹，为其获取该领域国际竞争优势奠定基础。
对加州钢铁行业结构优化有推动作用。鉴于美国并未建设国家层面的碳市场，加州碳市场实施对钢铁企业减排产生额外压力，促使高排放、效率低的钢铁企业向州外转移，推动其钢铁行业向效率高、附加值高的业态调整，提升其经济系统的可持续性，为低碳服务业发展提供空间。
为钢铁等制造业低碳发展提供资金支持。除在碳市场设计中促使资金从高碳企业流向低碳企业外，加州碳市场利用其拍卖收入建立了有关政策性投资基金，为电气化、低碳燃料、制造业节能降碳、氢能利用，以及碳捕集、利用与封存等低碳技术研发和项目建设等提供资金支持，降低低碳技术研发成本，加快工业降碳节奏，改善有关行业企业融资条件，释放出更为清晰的政策激励信号。
依靠自愿减排交易体系
长期高质量发展能力争议仍存
值得一提的是，美国碳交易、碳金融发展路径具有非强制性特点，部分美国碳交易依靠自愿减排交易体系。
2023年10月7日，加州州长加文·纽森（Gavin Newsom）签署了《自愿碳市场披露法案》（Voluntary Carbon Market Disclosures Act，VCMDA）。该法案明确了在加州开展业务的自愿碳抵消（Voluntary Carbon Offset，VCO）市场参与者以及在加州对自身或产品做出某些气候相关声明的其他商业实体的报告和披露要求。这种缺乏政府监管或监督的情况会带来风险，即通过抵消项目产生的信用额度并不能真正减少温室气体排放。美国忧思科学家联盟政策主管雷切尔·克莱图斯认为，自愿碳信用计划并不能确保真正大幅削减排放量，并将美国碳交易比喻为“在气候之船下沉时重新安排甲板上的椅子”。虽然美国一直是全球碳市场建设的主要支持者之一，但其碳交易和碳金融能否实现长期高质量发展还有待观察。
在此背景下，美国加州碳市场建设情况可以引发相关思考，对我们产生如下启示：
一是加快利用碳交易机制推进钢铁行业低碳转型。建议利用全国碳市场扩大行业覆盖范围的契机，通过设定能够体现行业竞争性的基准线等，尽快强化钢铁行业碳减排约束，促进钢铁行业逐步降低对煤炭等化石能源的依赖度，稳步加快我国钢铁行业结构调整，在实现控排目标的同时，有序淘汰落后产能，促进钢铁行业可持续发展。
二是探索建立钢铁业低碳发展激励措施。建议在实施有偿分配等措施后，尝试利用各类碳市场收益组建低碳投资基金等投融资政策工具，考虑到钢铁业等传统行业在低碳转型过程中短期内承担的减排压力较大，可通过定向支持降碳技术、低碳项目建设等降低其转型成本，将部分碳市场收益反哺至该类传统行业，推动其逐步实现减排和结构调整目标。
三是协调提升钢铁行业国际低碳竞争力。考虑到近期国际范围内对钢铁产品全生命周期碳足迹的关注日益增多，建议加强钢铁等传统行业减排与能源系统低碳化进程间的协同，在优化钢铁业生产流程和技术路线的同时，推动能源结构绿色化、智慧化，促进钢铁行业实现系统性深度降碳，稳步推进我国“绿色钢铁”发展，提高我国应对外方以“低碳”为名限制钢铁制品出口的能力。
（作者王际杰系国家气候战略中心副研究员，郑鑫航系国家气候战略中心研究实习员）
《中国冶金报》（2024年05月24日 02版二版）
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