土地财政成为地方财政的命门

　　依赖土地财政的城镇化模式的弊端日益暴露出来，成为土地利用效率不高，产业发展无序，以及土地征用过程中矛盾激化和寻租行为频发的根源。

　　土地财政逼着地方政府大量卖地招商，盲目推进城镇化。粗放的城镇化，又拉动起固定资产投资，致使钢筋、水泥等产量猛增，最终形成产能过剩。两种过剩互相促进，便形成了“过剩循环怪圈”。

　　2月9日~10日召开的“2014年经济形势座谈会”上，中国社会科学院多位专家共同把脉，欲探求破解之道。

　　地方财政沦落为“打酱油”

　　中国社会科学院数量经济与技术经济研究所所长李平认为，导致产能过剩，增长阶段转换与世界经济深度调整是直接原因，但体制扭曲背景下地方政府对于投资的补贴性竞争是深层次原因。“地方政府以超乎寻常的热情寻求一切可能的投资机会，推动地方经济发展。”

　　“地方政府干预企业投资、利用各种优惠政策招商引资，主要基于财政分权和官员政治晋升体系。”李平说。

　　李平描绘了一个“晋升锦标赛模型”，支撑这一模型的有四种力量：中央和上级部门具有集中的人事权;各地经济绩效具有相当程度的可比性;地方政府官员对当地经济发展具有巨大的影响力和控制力，一些重要的资源，如行政审批、土地征用、贷款担保、各项优惠政策等均掌握在地方政府手中;地方官员之间的高度竞争是常态。

　　“现实已经出现了偏离‘分税制’而重归‘分钱制’的迹象。为数不少的地方财政已经沦落为‘打酱油财政’。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇说，分配结构越来越向政府倾斜，不利于经济持续健康发展。

　　土地出让“寅吃卯粮”

　　逼着地方政府在转轮上“玩命”奔跑的是越来越少的土地出让金收入。

　　中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员张晓山说，2004年后，国有土地“招拍挂”政策出台，土地财政与土地金融逐渐成为地方政府谋发展的重要财源。

　　在地方财政收入之外，2010年地方政府性基金收入中的国有土地使用权出让收入29109亿元，占地方财政收入总量的近40%，2011年占36%，2012年占26.8%。2013年，土地财政强势反弹，全年超过4.1万亿元，同比增长45%。地方政府还承诺用土地出让收入作为偿债来源来向银行举债，但偿债压力正在加大。

　　不过，地方政府靠土地出让收入的好日子并不长。张晓山说，从征地和拆迁补偿支出与补助被征地农民支出两项之和占国有土地使用权出让金支出总额的比例来看，从2007年的27.9%上升到2012年的53.8%。2012年，土地出让收入安排的支出28418亿元，其中征地拆迁补偿等成本性开支占地方土地出让支出总额的比重上升到79.6%。

　　“补偿支出占比越来越高，卖地收不抵支。”张晓山说，地方政府选择不断地、更多地卖地，用数量来换取可支配收入。这实际上是一次性地将未来几十年的土地收益提前透支了，是一种“竭泽而渔”、“寅吃卯粮”的不可持续的敛财方式。

　　理顺央地利益分配机制

　　那么，土地财政与城镇化、产能过剩具体又是怎样关联到一起的呢?

　　中国社科院学部委员、全国社科规划人口学科组长田雪原分析说，中国迅速推进的城镇化，与地方政府在背后的助推密切相关。

　　1949~1987年起步阶段，中国城市化率年平均提升0.38个百分点;1987~2002年快速推进阶段，城市化率年平均提升0.94个百分点;2002年以来加速推进阶段，城市化率年平均提升1.33个百分点。

　　“很多地方撤乡并镇主要体现了政府意志，这实际上是城镇化过程中行政主导的结果。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长张车伟说，依赖土地财政的城镇化模式也引发众多问题。政府推动城镇发展对“土地财政”的依赖性不断增强，即城镇基础设施修建资金主要来源于地方政府分配的土地出让金。这种模式的弊端日益暴露出来，成为土地利用效率不高、产业发展无序，以及土地征用过程中矛盾激化和寻租行为频发的根源。

　　而“晋升锦标赛”导致的产能过剩也很难在现有的行政和制度格局下解决。李平等专家建议，调整财税体制特别是理顺中央与地方之间的利益分配机制，改革以考核GDP增长为重点的政府官员政治晋升体制，消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机。推动地方财政透明化与民主化改革，避免地方政府为企业投资提供财政补贴。

　　“应当将全部的政府收支关进‘统一’的制度笼子。”高培勇认为，应稳定既有政府支出规模及其占GDP比重，使政府支出规模不再进一步扩大或提升。同时正视并突破来自政府内部的既得利益格局阻碍，真正下决心把“全口径”预算管理落实到位。