中国进入WTO后，受影响最大的领域之一是政府管理体制。石油(含天然气)行业作为具有自然垄断性特征的行业，改革其政府监管十分急迫，也是健全我国的石油行业政府监管体制，促进我国石油工业的可持续发展急需解决的重要问题。一、健全油气工业监管体制十分必要1．加强政府监管，合理保护和有效利用石油资源。石油是不可再生的资源和战略性物资。我国是石油生产和消费大国，但石油资源相对短缺，人均占有量不足世界平均水平的五分之一。2000年我国石油及油品净进口超过7000万吨，占当年国内石油消费量的30％以上。预计2010年进口石油将占国内消费的40％以上。我国对国外石油资源的依赖程度不断加大。在此形势下，合理保护与有效利用石油资源是关系国家经济安全的重要方面。我国法律将石油天然气列为特殊矿产，实行国家一级管理。但由于监管不力，目前有的地区石油资源开采秩序混乱，开采过程中资源浪费现象严重。据调查，在全国18个油气田主要分布的省、区、市中有７个存在地方、企业和个人不顾国家法令，擅自处分国家油气资源所有权，切割油气资源利益，抢占油井、油田和储量的非法开采问题，国家资源权益和矿权人权益损失十分惨重。2．石油行业公平竞争机制的形成必须依靠政府的有效监管。石油天然气工业具有相对垄断的属性。一是石油探采矿权具有排他性，公司只有获得国家颁发的许可证才有权在特定时期和特定区域进行油气勘探开发作业。要引入竞争，就需要国家在探、采矿权使用费标准、最低工作量和许可证期限等方面予以调控和监管。二是油气管输，特别是天然气管道、管网、配送、销售等领域也存在相当程度的排他性。我国油气生产、管输和销售存在一体化。这种垄断性会使交易他方的利益可能受到损害，也不利于形成竞争性市场。3．石油行业的安全生产和环境保护必须有政府的有效监管。石油天然气产品本身具有易燃易爆易污染的特性；地下油气藏高压高温，油气处理和管道设施带压运行；我国勘探开发每年新开井场和各类站点建设一万多个，分布面广、人员分散，管理难度大；生产和储运过程安全、环保要求高。1992年以来，由于后来的公路、城市改扩建和新建开发区，破坏了四川油气田已有外输管道的原因，造成多起事故。尤其是有的学校楼房建在管线线路上构成了极大的安全隐患。4．国内石油企业重组改制造成政府对石油行业执法监管的实际缺位问题亟待解决。在政府机构改革和企业重组之前，石油行业的政府执法监管中相当一部分职能实际上是由中油、中石化、中海油三大具有一定行业管理职能的总公司分别行使。随着政府机构改革和企业重组，石油行业出现了重要变化：一是原石油、石化总公司已经变为上下游一体化的企业集团，不再承担原来作为国家石油公司所具有的政府监管职能。原来在一定意义上由行业总公司分别实施的政府监管，出现了缺位。二是上下游垄断的局面已被打破，形成了石油、石化和海洋三大石油公司的有限竞争的格局。随着中国加入WTO和改革的不断深化，其他公司会更多地进入石油领域，全行业将涉及到更多公司的利益。三是石油企业已成为自主经营、自负盈亏的经营实体，形成了利润最大化的价值取向，企业利益与国家利益存在一定意义上的差异。5．政府石油监管的现状迫切需要建立相对独立的统一的监管机构。1998年政府机构改革，加强了综合管理部门，精简了机构和人员。但政府石油管理体制在新形势下，也暴露出一些问题，突出的有两个方面：一是监管力量薄弱。长期以来，我国对石油工业的管理基本上采取的是政策制定与监督实施职能合一的方式。同一政府部门既制定政策，又实施监管。这种方式在政府专业管理部门或行业性总公司存在时期，矛盾并不突出。但政府专业管理部门和行业性总公司取消后，行业管理职能集中到政府综合管理部门，而原来的专业管理力量却全部或大部分留在各公司内。据初步了解目前分散在各政府部门中负责石油专业管理的专职人员尚不足50人。这时这种管理方式的弊端就显现出来了。由于政府综合管理部门力不从心，一方面导致监管职能的弱化，另一方面又没有足够的时间和精力制定政策。二是监管职能分散。目前政府监管职能分布在多个部门，缺乏统一的管理，容易出现政出多门、协调困难、效率较低、调控反应不灵敏、企业意见大等问题，难以对石油行业实施有效监管。近年来反映出来的一些地方的开采秩序问题，城乡和基础设施建设与石油天然气管道设施相遇关系问题，油气开采过程中浪费资源问题等均说明集中强化执法监管已非常紧迫。6．建立健全石油监管体制是扩大开放的客观需要，建立公正透明的监管体制是扩大开放、加快石油工业发展的必备条件之一。国外石油公司和投资者对这方面的意见主要集中在三个方面：一是缺乏统一的石油行业监管部门，“没有一个部门能对石油行业的政策法规做出全面的解释”。他们迫切希望中国有一个机构，使他们在开展石油业务时能“进一个商店就能买到所需要的东西”。二是办事效率低。由于管理机构分散，力量薄弱势必造成办事周期长、效率低。三是三大石油公司与政府的界限不清。国外投资者认为，三大石油公司“既是合作伙伴、竞争对手，又是游戏规则的制定者”，不能平等竞争。综上，为了促进石油工业的可持续发展，政府必须强化监管，解决政府监管职能弱化或实际上缺位的矛盾，限制垄断，鼓励竞争，维护国家和公众利益。二、健全政府监管体系建议要按照国务院机构改革的目标和原则，借鉴国外的成功经验，结合我国政府机构设置和管理方式的实际状况，逐步建立和完善有中国特色的石油工业管理体系，加快建立相对独立的石油行业监管机构，以适应向市场经济迈进的要求。在国家计委或经贸委内(最好将国家石油天然气行业的政府管理职能相对集中于一个综合管理部门)建立相对独立运作的政府监管机构――“中国石油监督管理委员会”。把目前仍由各石油公司行使的监管职能和综合管理部门实施执行的职能承担起来，并逐步集中分散在国家有关部委的石油监管职能。在石油监管委员会正式成立之前，由国务院任命负责人负责筹建工作。委员会人员应精干高效，可从政府部门集中一部分，从石油公司选调一部分。经费逐步从石油企业的正常收费中解决，以减轻政府财政负担。