[摘要]基础设施建设是实施西部大开发战略的中心环节之一，关系到西部地区的长远发展与西部大开发战略的实施。国家实施西部大开发战略以来，加大了对西部地区基础设施建设的投资，同时放松了对基础设施领域的投资管制，有效地促进了西部地区基础设施建设的发展。但从整体上看，西部地区基础设施落后的状况尚未得到根本改变，主要依靠国家进行基础设施建设的传统体制的弊端日益突出，西部地区基础设施建设与使用效率不高的矛盾逐步显露出来。因此，如何在继续加强西部地区基础设施建设的同时，加快基础设施建设体制的改革，进一步提高基础设施建设与使用的效率，并能促进西部地区制造业与经济的健康发展，就成为继续贯彻实施国家西部大开发战略的一个关键问题。 西部大开发，基础设施建设必须先行。这是西部开发战略的需要，既是为了给西部经济的发展创造良好的基础条件，也是保证西部政治安定、社会发展、民族团结、边疆稳定的需要。没有一定的基础设施，开发资源、发展经济将成为一句空话，更不可能实现可持续发展。基础设施建设是西部地区大开发的战略重点，在西部与西部大开发战略中居于先导和基础地位。 一、西部地区基础设施的发展与现状 (一)西部地区基础设施的发展。 西部自然条件差，幅度辽阔，自身实力又比较弱。建国以来，依靠国家对该地区的交通、通讯、水利、能源等基础设施建设的大量投资和当地政府与人民的艰苦建设，使该地区的基础设施得到了长足的发展。以西北地区交通通讯设施的发展为例，建国以来基础设施建设发展大体可分为三个阶段。 第一阶段从1949年到1978年，是西北地区的交通通讯网络骨架的建立时期。国家通过向西部地区安排一些大中型项目特别是三线建设，对西部交通设施的投入比较多。以铁路来说，这期间修通了宝成、陇海、包兰、兰青等铁路干线，到20世纪70年代末形成了近7000公里的铁路通车里程，约占当时全国铁路通车里程的13％，搭起了西北地区铁路干线的基本骨架。公路建设、通讯设施也取得了很大进步。比如甘肃省解放前只有3000多公里的低等级公路，到1980年公路通车里程达到33632公里。电信也几乎从废墟中起步，到1978年使电信线杆路总长度达到7313公里，农村乡镇通电话的比重达到96．8％。尽管从总体上这一时期西北地区与全国一样，基础设施总量严重不足，但西北地区基础设施建设的速度高于全国平均水平。 　　　　　　第二阶段是改革以来到“八五”末期，西北地区基础设施建设取得了很大进展，但与全国相比，发展速度明显低于东部地区、中部地区甚至西南地区，西北地区基础设施严重不足的局面有所加剧，与全国的差距逐步拉大。1995年西北地区国家铁路里程、内河航道里程、公路里程分别相当于全国的13．6％、1．46％、11．2％。铁路线路延长有限，公路、航空发展速度明显低于沿海，道路“瓶颈”十分明显。就全国来说，这一时期“因交通设施不足而增加的成本大约相当于GNP的1％”。西北地区作为资源输出地区，对交通设施的依赖性极强，设施不足导致的损失更严重。综合评价这一时期交通通信基础设施建设的区域状况，差距不断扩大，西北地区成为全国基础设施发展最慢的区域。20世纪90年代全国基础设施最差的6个省(区)，有4个位于西北，陕西、宁夏、甘肃、新疆、青海分别位于第19、25、26、28和29位。 　　　　　　第三阶段从“九五”时期开始至今，是西北地区基础设施大发展的新时期。得益于20世纪90年代国家加强基础设施建设的宏观政策，特别是1997年以来加大基础设施建设刺激国内需求促进经济增长的“积极财政政策”和1999年实施的“西部大开发”战略，国家加大了对基础设施的财政投资力度，在投资方向上适度向中西部地区倾斜。西北5省(区)及中西部地区，把基础设施建设作为“新的经济增长点”与增强可持续发展能力的战略举措，千方百计上项目，跑资金，搞配套，抓建设，促进了基础设施建设的快速发展。1998年与1995年相比，西北地区公路里程增加7363公里，其中有路面里程增加5754公里，使相对薄弱的公路建设得到了加强，公路质量也有所改善。1996至1998年间与“八五”时期相比，西北地区除新疆外，其余4省(区)公路里程增长对全国公路里程增长的贡献率由2.31％增加到4．04％，说明西北地区公路增长快于全国平均速度。同期其他基础设施也有一定程度的改善。 　　　　　　(二)西部地区基础设施的现状。 　　　　　　1．初步形成了以公路为主的综合运输网络。经过几十年来的持续建设，西部12省(区、市)已形成了以公路为主体、由铁路、公路、内河航道、空中航线和地下输油(气)管道组成的相对齐全的综合运输网络。20世纪90年代中期以来，在国家一系列鼓励西部地区开发建设的政策和投资支持下，西部地区的基础设施建设进入了加速发展期。1999年与1990年相比，西部地区的铁路、公路、内河航道线路里程分别增长了23．19％、30．13％和21．94％。西部地区铁路线路里程的增长速度高于全国、东部和中部的增长速度，西部地区公路里程增长速度接近全国平均增长速度而且超过中部地区的增长速度，西部地区内河航道里程增长速度则远远超过全国平均速度和东部、中部地区的增长速度。从运输网络的长度、货运量、客运量分析，西部地区已经成为全国交通运输网络的重要组成部分。1999年西部地区的铁路、公路和内河航道里程已分别达到2．47万公里、53。27万公里和2．98万公里，分别占全国里程的36．61％、39．41％和25．57％。同年，西部地区客运量为37．49亿人，占全国客运总量的26．88％，旅客周转量为2518亿人公里，占全国旅客周转总量的22．3％。在货运方面，1999年西部地区货运量为29．48亿吨，占全国货运总量的22．81％，货物周转量为5065．1亿吨，占全国货运周转总量的12．5％。 　　　　　　2．邮电通信事业得到了快速发展。尽管与全国平均水平相比，西部地区的通信服务水平还有很大差距。但是，得益于快速的邮电通信建设投资，西部地区的各级中心城市以及农村城镇，都建立了不同密度的邮电通信网络，特别是在省会城市，邮电通信的便利与先进程度已和东部地区相差无几。在广大乡村，邮电局所网点分布、广播电视覆盖率等也有很大提高，封闭闭塞的状况已得到明显改变。1999年，广西、重庆、云南和内蒙古设有邮政局所的乡(镇)比重已经达到全国平均水平(79．4％)；宁夏和新疆固定电话主线普及率达到全国平均水平(8．64线／百人)，除贵州、西藏外的其他西部省市区已经接近这一水平；西部地区移动电话普及率约占全国平均水平(3.5部／百人)的40％至75％。西部地区的邮电通信比全国平均水平有较大差距，但发展速度并不慢。实施西部大开发战略以来，西部地区邮电通信事业的发展速度是最快的。1978至1998年，西部地区邮电业务总量从4亿元增加到347亿元，占全国的比重从10％提高到14％；电话拥有量从44万部增加到1489．5万部，20年增长了33倍。由于地域辽阔，西部地区通邮线路长度在全国占有重要地位。1998年，仅西北地区的长途线路长度就占到全国总量的1／6以上。 　　　　　　3．城市基础设施水平不断改善，农村通电率迅速提高。快速的城市化和大规模基础设施投资，使西部地区城市基础设施水平不断提高与完善。城市供水、供电管网建设长度迅速增长。1999年，西部城市的供水总量达到47．89亿吨，城市人均用水量83．8吨(占全国平均水平的87％)。同年全国城市用电总量为6033．3亿千瓦时，西部城市用电总量为889亿千瓦时，西部城市人均生活用电量为227．1千瓦小时，与全国平均水平基本相当。其他城市基础设施水平如用(煤)气、人均道路、住房、绿地等与全国相比仍有一定差距，但是改善步伐还是较快的。 　　　　　　值得一提的是西部地区农村用电率的迅速提高，由70年代不足1／3达到1999年的80％以上。1999年全国乡通电率为98．31％，西部地区有8个省区市超过这一水平，它们是：广西、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、内蒙古，其中广西、贵州、宁夏和内蒙古达到了100％；四川(97．55％)和新疆(96．95％)略低于全国平均水平。同年全国的村通电率为97．77％，西部地区的重庆、陕西和宁夏3个省(区、市)超过了全国平均水平；四川、广西、云南、新疆、甘肃和内蒙古的村通电率虽然低于全国平均水平，但超过90％；贵州和青海的村通电率分别为84．56％和81．22％。1999年全国农村户通电率为97．43％，西部地区的重庆和四川达到或接近这一水平；广西、陕西、甘肃、宁夏、新疆、内蒙古的户通电率在90％以上；云南、青海和贵州的户通电率在80％一90％之间。西藏及青海省部分地区由于地理环境的局限性，1999年乡、村、户通电率与全国平均水平相比仍有较大差距。 　　　　二、西部地区基础设施存在的主要问题 　　　　　　西北地区交通通讯等基础设施建设虽然取得了令人瞩目的成就，1998年以来投资增长速度甚至高于全国平均水平，但仍不能完全适应国民经济发展特别是西部大开发战略的需要。铁路干线运输能力不足，公路技术等级低、质量差，航空运输发展不平衡、经济效益低，管道建设投资大，广大农村通讯水平低，水利设施、生态环境设施与城市基础设施等与全国平均水平有很大差距。 　　　　　　1．总体规模显著不足。1999年与1978年相比，西部地区铁路与公路的运输密度分别提高了52％和60％，超过全国平均水平(分别为30％和52％)。但是，约占国土面积70％的西部地区，交通通讯设施的比重大约占全国的1／4至1／3左右，交通网络密度相当于全国平均水平的1／2。1999年全国线路综合密度为1585．41公里／万平方公里，西部地区只有834．91公里／万平方公里，仅为全国平均水平的53％，东部的18％，中部的31％。目前西部地区尚有680多个乡镇不通公路，占全国不通公路乡镇总数的85％，至今在西部地区仍有一些极度封闭的区域，严重阻碍了这些地区人们的对外联系、资源流动和经济文化发展。铁路没有形成网络，公路国道主干线尚未连通，缺少内河航道，管道覆盖面窄。相对于辽阔的国土面积，西北地区交通通讯基础设施的总体规模明显不足。规模不足，路网密度小、连通性与网络性差，对交通运输的速度与效益造成很大影响。 　　　　　　2．基础设施技术等级比较低，质量不高。受资金短缺、自然环境恶劣等因素的影响，西部地区交通设施高等级路段少，低技术等级路段长，总体质量差、通行能力不足。1999年，在西部地区53．3万公里的公路中，等级路为43．0万公里，占公路总里程的80．7％，而全国平均为85．6％，西部地区等外路里程比整个东部和中部地区等外路里程的总和还多。同年，西部地区高速公路和二级以上公路里程数仅为东部地区的41％和42％，二级以上公路里程只占全国二级以上公路总里程的21％。铁路牵引定数低，复线率低于全国平均水平20多个百分点；高等级公路比重比全国平均水平低；内河航道少，通行能力差；航空发展起点低，规模有限，经济效益差。有些路面设计标准低，破坏严重，病害多，抗灾能力弱。 　　　　　　3．线路分布不平衡，道路“瓶颈”未消除。西部地区的交通设施很不配套，地区之间、城乡之间、农区与牧区之间差异较大。以西北地区来说，青海目前仅有至至条尽头铁路，陇海线还有部分没有通复线，宝成铁路、宝天铁路长期超负荷运行。全国面积最小的省区宁夏尚无一条纵贯南北的高等级公路，陕西尚有1600个行政村不通公路，人员交往以步代车，物资交流靠肩挑背扛。 　　　　　　4．基础设施的管理和利用不高。从国际经验看，维修保养不足是许多发展中国家基础设施建设中的通病，而且损失巨大。由于运转不善等原因，印度电力损失达40％。不少发展中国家的供电系统只能发挥60％的能力(正常为80％)，供水系统只能提供70％的有效供给(正常为85％)。道路及时维修收益率几乎比新建高出1倍。在非洲用于及时维修道路支出的120亿美元，可能节省了用于道路重建的450亿美元支出。就全国来看，基础设施总量不足与局部“浪费”并存，“所建非所用”的现象普遍存在。高速公路、铁路系统管理水平比较弱，道路、停车场等基础设施的多头管理、互相不配套现象严重。西部地区经济比较落后，受基础设施投资匮乏，设计不准确、维修保养不足等方面的制约，一些项目不能按设计标准施工。许多基础设施如一些水利及城市道路、管网、线路等，没有资金进行经常性的维修改造，不能充分发挥作用。 　　　　　　5．基础设施建设的市场化程度低。目前世界上出现了“按商业化原则经营公用事业”的浪潮，我国经济发达地区在基础设施建设中更多地利用社会投资、私人投资与外资。但受社会经济发展总体水平的影响，西北地区“交通改革滞后，交通发展市场化程度低，交通建设投资渠道少，交通建设难度大。”由于缺乏市场化的投资机制，影响了基础设施自身的可持续发展能力。 　　　　　　三、西部地区基础设施建设的融资问题 　　　　　　基础设施是人类自身有目的地建设的可持续利用的资源，基础设施资源越完善，对经济社会发展的促进作用越强。由于基础设施建设投资规模巨大，建设周期长，许多基础设施项目具有很强的公益性、难以完全按市场化运行以收回投资，也无法单靠地方的力量投资兴建，需要国家、地方、私人共同参与，形成多元化的投资格局。美国最初的税路(收费的州内大道)，大部分是各个地方州、县、市和私人建起来的。由于运河是全国性的，主要靠政府投资。1790至1909年间，修运河共计花费3．29亿美元，其中联邦政府占13％，地方政府投资占73．4％。政府在铁路方面的投资包括赠与土地、减免进口铁轨税收、财政补贴等。一般说来，基础设施工程项目规模与投资越大、越需要国家的大规模投资；地方经济越落后，国家在该地区基础设施建设投资总额中所占的比重越高。 　　　　　　近年来，西北地区基础设施建设也形成了多元化投资格局，但不同行业有一定差异。铁路建设投入大、建设周期长，基本沿用计划经济时期的体制，由铁道部统一部署和承建，主要为国家投资。机场建设与地方关系密切，基本采取国家与地方联合投资的方式兴建(改建或扩建)。比如1995年开工建设的银川河东机场总投资为5．39亿元，其中民航总局投资占2／3，宁夏自治区投资占1／3。机场负责偿还民航总局向国家开发银行借贷的1．7亿元贷款。90年代以来，城市基础设施投资的比重不断上升，城市基础设施投资来源渠道也更多一些，包括中央和省(区)投资、市县自筹、银行贷款与其他来源。以宁夏为例，1999年全区有5个城市、15个县城与48个建制镇，用于城镇基础设施建设的资金为81470万元，占全区固定资产投资的6．3％。其中中央补助占1％，国债资金占42％，自治区财政投资占1．3％，市县自筹占34．8％，银行贷款10．5％，其他资金占10．4％。 　　　　　　公路是综合运输体系的基础，也是改革以来发展最快、投资体制改革力度较大的交通运输方式之一。1999年公路承担的货运量和客运量分别占全国货运量与客运量的76．8％和91．1％；西北5省区公路货运量与客运量的比重分别达到86％和91．7％。公路运输在西北地区的地位与作用更加突出。由于逐步引进了市场化的投资机制，使西北地区的公路建设投资来源日益多元化。以新疆为例，“九五”期间全区公路建设总投资约141亿元，其中中央投资占27．66％，地方政府投资占36．88％，国内贷款与利用外资占35．46％，地方政府投资与利用资金市场投资成为公路建设的主体。青海省的情况有所不同，“九五”期间，青海省公路总投资33．7亿元，其中中央占71．8％，省筹占0．5％，养路费占9．3％，贷款占11．1％，其他占7．2％。中央投资是青海公路建设资金的主要来源。 　　　　　　从上述分析可以看出，20世纪90年代以来，西部地区基础设施建设的融资机制已经发生了一些变化：一是投资渠道的多元化开始形成，公路、民航、城市基础设施及一些水利工程项目中，初步形成了中央财政与国债、地方财政与自筹、信贷、利用外资、“以工代赈”等多种渠道，初步改变了单纯依靠国家投资的局面；二是出现了市场化的投资机制，很多建设项目都利用了贷款，一些公路建设项目还使用了外资，市场化融资缓解了政府投资的不足，促进了基础设施建设的快速发展；三是不同基础设施建设项目的融资渠道发生了重大变化，铁路、民航及一些国家重大工程项目，中央投资仍占较大比重和主导地位，而在公路建设、城市基础设施及一些中小型项目中，地方投资及市场化的融资开始占据主体地位；四是不同地区的地方政府在基础设施建设中的投资比重各不相同，在西北地区经济实力比较强的陕西、新疆、甘肃三省区中，地方政府发挥着更大的作用，而在经济实力薄弱、财政主要依靠转移支付的青海、宁夏，基础设施建设投资仍主要依靠中央投资。由此可见，基础设施建设与当地经济实力密切相关，地方经济实力强，基础设施建设发展速度相对就快一些。整体来看，西北地区落后于全国尤其是东部沿海地区，西北地区内部经济实力弱的地区落后于经济实力较强的地区。 　　　　　　基础设施作为一个先导性产业，基本上是供给主导型的，特别是在经济发展初期阶段。基础设施融资体制的变化，在一定程度上促进了西北地区基础设施建设的发展。但与沿海发达地区相比，西北地区基础设施仍十分落后，其中的关键是投资不足。投资能力来源于经济实力。经济越发达的地区，政府的投资能力越强，用于基础设施的投资规模也越大。西北地区国土十分辽阔，自然条件恶劣，经济比较落后，需求极大的基础设施受到当地投资能力严重不足的制约，并成为基础设施建设中许多问题的根源： 　　　　　　第一，经济实力弱严重影响地区财政收入。西部地区国土面积占全国70％，2000年GDP只占全国的18．75％，人均收入远远低于全国平均水平，还有相当规模的贫困人口。由于经济实力弱，严重影响当地财政收入，从而拉大了投资能力的差距。1998年西北5省(区)财政收入(243．3亿元)仅相当于财政支出(526．7亿元)的46％，需要从中央获得转移支付维持开支。一些省份及绝大多数贫困县，连“吃饭”财政都谈不上，基础设施建设投资很少。“八五”期间广东用于交通通讯的基本建设投资达700亿元，同期青海省只有10亿元。1998年西北5省(区)基本建设总投资不及广东省的39％。投资总量不足，基础设施落后的面貌难以有很大改观。 　　　　　　第二，国家财政能力的下降，降低了对中西部尤其是西北地区基础设施的投入。改革以来直到“九五”中期，国家财政占GDP的比重下降(由1979年的28．4％降到1996年的10．9％)，中央财政收入占全部财政收入总额的比重下降(由1981年的26．5％降为1993年的22％)，说明国家总体财政能力与中央财政能力严重下降，制约了中央对落后地区的投入。国家预算投资占全国基本建设投资的比重不断下降，由1978年的77．7％下降到1985年的35．5％和1995年的6．64％。中央收入比重的下降，使发达地区财政能力相对增强，促进了发达地区基础设施建设的更快发展，说明这一时期国家投资政策向沿海地区倾斜。1991至1995年，东部地区交通通信基本建设投资占全国的比例至少占50％以上，占国土面积85％的中西部地区合计不到1／2，其中西部地区仅占10％左右。据中国科学院课题组的研究，这一时期我国基础设施建设呈现“优者更优”的发展模式。交通通信基础设施建设重点放在沿海地带，高等级公路、铁路干线、枢纽大港、航空建设、邮电建设明显倾向于沿海地带。沿海地区只占国土面积的17％，但其高等级公路增长占全国的55．3％，占国土面积70％的西部地区仅占全国高等级公路增长里程的14．2％。 　　　　　　　　第三，西部地区基础设施投资体制的市场化改革受需求不足、效益不高的影响，难度较大。改革以来，国家逐步改变对基础设施的单一投资体制，逐步形成了多元化的投资体制。除了中央与地方加大投资外，各地还采用地方集资、贷款、发行债券、利用外资、转让经营权等形式筹集建设资金，在公路、航空、邮电等领域开始形成了以利润为导向的市场化的投资建设与运行机制。沿海地区由于经济实力较强、市场化改革步伐快，市场化融资步伐明显强于中西部地区，并形成了一定的自我生长机制。西部地区经济基础薄弱，自身积累能力不足，市场化步伐较慢。许多公共基础设施难以作为收费项目，很难实现自我良性循环。据新疆调查，公路建设过程中利用的国内贷款与外资，“因交通流量小，资金回收率低，还本付息困难”。投资收益低，影响了私人投资的积极性，建设资金仍不得不主要依靠政府投入，推进基础设施建设的市场化改革困难。 　　　　　　　　第四，经济增长滞后，导致基础设施建设的需求不足。基础设施虽然具有先导性，是供给主导型的。但是，基础设施建设本身并不是目的，其最终目的仍必须是促进经济与社会发展。在市场经济条件下，基础设施建设与经济的联系更加密切，市场需求对基础设施提出了更大的动力和拉动作用。改革以来沿海地区基础设施建设的高速发展，一个重要原因是东部地区经济增长对基础设施的需求更强烈。“八五”期间，东部地区人口增长占全国的38．8％，GDP增长占全国的63．5％。由于经济增长加快，对基础设施的需求更强烈，导致了基础设施建设的超高速发展。同期沿海地区公路增长占全国的59．7％，铁路增长占全国的41．3％，电话机增长占全国的62％。同期西部地区经济增长速度尤其是工业增长速度下降明显。1980年到1994年西部工业总产值占全国的比重下降2个百分点(由12．4％降为10．4％)，西北5省(区)工业总产值占全国比重从1990年的4．43％降为1994年的3．29％。由于经济增长乏力，一些现有基础设施项目尚不能充分发挥作用，形成了对基础设施建设的需求约束。 　　　　　　　　西部地区基础设施与投资方面存在的问题，可以被看做是一个多种因素相互制约的欠发达地区的“增长陷阱”。经济增长不足，导致地方缺乏足够财力，无法提供良好便捷的基础设施，投资环境难以改善，制约了经济的增长。反过来，基础设施建设固然需要适当超前，但缺乏足够财力支持，也缺乏足够的市场需求拉动，无法完全通过市场化的机制，吸引足够的非政府投资的建设资金，很多依靠贷款投资的基础设施项目，经营亏损严重，维修费用不足，还本付息十分困难，项目本身的持续利用与良性循环机制建立不起来，对发展经济的促进作用无法得到足够的体现。没有强大的外力冲击与内部机制的再造，难以打破“经济落后”、基础设施投资不足、基础设施建设项目良性循环机制难建立、投资环境难改善、经济增长受制约”的怪圈。这个问题不解决，将直接影响“西部大开发”战略的实施及其效果。 　　　　　　　　1．明确西部地区基础设施建设的目标与原则。“西部大开发，基础设施建设要先行”。为了打破西北地区基础设施的“瓶颈问题”及发展“怪圈”，应当借鉴国际经验与我国西北地区开发史上的经验教训，明确建设的目标与总体思路。在“十五”期间或今后一个时期内，西部地区基础设施建设要以市场需求为依据坚持“适度超前”原则搞建设，把长期规划与短期建设计划有机结合起来，为西部大开发建设布局合理、功能显著、运行良好的基础设施体系；坚持政府主导、中央倾斜与基础设施建设的市场化融资方向，加快基础设施投资与建设体制的改革；以交通运输通讯及城市基础设施为突破口，重点解决基础设施的“瓶颈问题”及“网络完善”问题；坚持因地制宜、分类指导方针，积极探索适合不同地区、不同类别基础设施项目的融资、建设与发展机制；坚持经济效益、社会效益、扶贫开发、环境保护相结合及可持续发展的原则，积极应用先进技术，以技术进步与技术创新为依托提高基础设施项目的质量与利用效率，并促进投资体制与建设体制的改革，为西部地区的长远发展奠定基础。 　　　　　　　　2．坚持政府主导与市场化运作相结合的投资建设体制。美国在开发西部过程中，依靠政府推动与政策倾斜，充分利用市场机制筹集建设资金，效果显著。联邦政府在西部开发时对基础设施建设的先导性作用十分突出。它积极充当交通建设的先驱，积极开辟投资渠道，放弃政府的眼前利益，积极参与后期管理，通过市场化运作，促进了基础设施建设的先行发展，为“西进运动”奠定了基础。美国开发西部的基础设施投资，主要不是来源于政府，而是政府通过积极创造优惠政策与条件，积极引导社会资金进入的结果。我国在计划经济时期，出于政治、军事等多方面考虑，曾经把中西部地区作为国家的投资重点。20世纪50年代大规模工业建设与20世纪60至70年代的“三线”建设，中西部地区基本建设投资分别占当时全国的57．22％和64．97％。这种投资对加快当地的资源开发与重工业发展发挥了巨大作用，但过度依赖外部投资而没有形成西部自身的良性循环机制，没有形成中西部地区的持续发展基础，可持续性不强，效果也不显著。改革以来我国东部沿海地区以收费公路为代表的市场化改革，对基础设施的快速发展做出了巨大贡献。目前我国已经确立社会主义市场经济体制的基本框架，西北地区与整个西部地区基础设施的建设与发展，要形成有别于计划经济时期开发西部的新思路：一方面要加大中央扶持力度，另一方面要改革投融资体制，扩大外部资金投入，形成基础设施建设良性发展机制。落后地区由于自身经济落后、人才资金短缺，没有外力推动，要实现快速发展几乎是不可能的。外部力量尤其是国家力量的介入，是开发落后地区的前提。落后地区的开发，离不开中央政府的指导与扶持，同时要加大中央政府的倾斜力度。在强化财力、人力扶持的同时，要在优惠政策方面给予优先权。目前仍可以采取加大财政转移支付与专项财政补贴、增加中央各有关部门的建设项目、发行专项建设国债等方式，从国家的角度为西北地区基础设施建设筹集更多的资金。但是，中央政府及地方政府的资金总是有限的。政府过多的直接投资，往往忽视了市场机制在一些基础设施项目建设中的作用，也不利于私人资本的进入与投资来源的市场化与多元化，并容易造成投入失误增多、效率低下等弊端。为了避免单纯依靠政府唱“独角戏”的局面，西北地区基础设施建设应积极争取中央的各种扶持政策、条件与待遇，但也要树立一个新观念，即利用市场的观念，根据基础设施建设市场化改革趋势的要求，尽可能地把政府主导作用与市场配置资源的基础性作用有机结合起来，尽可能利用市场为基础设施融资，尽可能利用市场提供基础设施服务；通过改革基础设施的投融资体制与建设运营体制，形成“市场化”特色鲜明的多渠道资金来源机制。 　　　　　　　　3．明确政府在基础设施建设中的责任与局限性，放松基础设施的管制。动员社会力量与私人资本参与基础设施建设，关键问题是加快以市场导向促进基础设施建设体制改革，打通民间资本直接进入基础设施领域的投资渠道。因此，要明确政府在基础设施建设中的责任及其局限性，放松政府对一些盈利性、竞争性基础设施投资项目的垄断性管制，用投资回报前景好的项目吸引民间资本、社会资本与外资进入。面对需求巨大的基础设施建设，政府要认识到自己不可能通过财政、国债等包办一切，应当充分调动与发挥市场机制的作用，使政府的角色逐步从基础设施的直接提供者转向促进者，动员私人、投资机构直接参与到基础设施建设项目中来。政府的主要责任也逐渐由直接建设与提供基础设施，转向制定扶持政策与措施，颁发和修改项目的经营许可证，制定和监督管制价格与进入市场的管制等，以规范基础领域内企业的市场行为。 　　　　　　　　同时，要明确中央政府与地方政府在基础设施建设与投资中的责、权、利关系，根据建设项目的性质与特点，给予地方政府一定的市场化的融资权。目前我国只有中央政府具有发行国债的权力，这在某种程度上有利于保持金融方面的宏观调控，但也加大了中央政府的债务负担与管理难度，限制了财力不足的地方政府进行基础设施建设的自觉性和自主能力。中国每个省的面积都不小，自然状况、经济实力等方面各不相同，西部地区幅员辽阔，国家性的基础设施项目可以由中央政府统一部署实施，给予地方发行债务的权力，可以使各省区根据自己的特点与需要自主发展更加需要的基础设施项目，而不是盲目地向中央要资金。 　　　　　　　　4．积极培育和发展资本市场，通过资本市场为西部基础设施筹集建设资金。我国基础设施建设的基本框架已经初步形成，但资本化、证券化程度很低。目前全国上市公司不到1000家，主业在基础设施领域的上市公司只有60多家。西北地区上市公司数量很少，基础设施领域的上市公司更是凤毛麟角，但是这些为数不多的上市企业筹集的资金数量远远大于政府在很多项目上的财政补贴、专项建设资金。企业上市资金筹集比向上级伸手更有效率。其实，通过资本市场为基础设施筹集资金是市场经济发达国家的成功经验，尤其是基础设施产业，市场需求稳定，行业风险小，收益比较稳定，利润成长性好，具有很高的长期投资价值，并具有稳定股市的作用。要围绕基础设施建设体制的改革与发育资本市场的需要，以实施“西部大开发”战略为契机，在交通、通讯、能源、城市基础设施等领域，优先运用上市、债券等市场化融资手段，架起资本市场和发展基础设施之间的桥梁，利用资本市场盘活基础领域庞大的国有资产，并引入增量资金改变国有企业的股权结构与运行机制。 　　　　　　　　5．大力发展基础设施建设产业基金。目前，国家为实施西部大开发战略启动了很多优惠政策，如把国家利用外资指标的60％拨给西部，允许西部城市设立基础设施建设彩票，扩大地方企业发行债券的规模等。这些措施将对西部基础设施的发展发挥积极作用。但是，从长远看，城市基础设施建设彩票等渠道在基础设施建设方面只能发挥拾遗补阙的作用，而产业投资基金是一个长期的稳定的发展模式。产业投资基金是一种结合国际创业投资基金运作经验，对未上市企业提供资本支持，从事资本经营与监督，最终通过股权交易而获得较高投资收益的集合投资制度。这也是民间投资进入基础设施领域的组织化通道和稳定的资金来源。从总体上看，基础设施项目是一个具有一定规模、收益比较稳定并且能保持持续稳定增长的部门，尤其是能源、交通、通讯等公共服务设施。　　　　　　美国1815至1834年间运河投资的80％是通过借贷获得的，而且借贷逐渐由零散的私人资本投资转变为有组织的机构投资。产业发展基金作为机构投资和一种有效的金融工具，也比较适合于基础设施建设与支柱产业发展。这些领域所需资金规模巨大、投资周期长、回报慢，一般投资者不愿意也无能力涉足。培育和发展产业投资基金能够较好地为基础产业提供金融支持，帮助这些项目进行公司制改造与市场化运作，建立合理有效的内部机制与可持续发展能力。 　　　　　　　　6．建立民间资本与外资进入基础设施领域的通畅渠道。加强基础设施建设多渠道来源机制的研究与探索，制定基础设施项目利用外资和民间资金的规划方案，通过试验项目的体制改革与创新，积极探索适合民间资本进入的多种基础设施建设与经营体制，提高民间资本参与基础设施建设的积极性，带动基础设施建设的快速发展。基础设施的回报周期长，有些项目如果没有政府的扶持或补贴、完全实行市场化运作难以收回成本，或者降低一些公共项目的公益性与社会效率。为了吸引民间资本的进入，政府要采取一定的措施扶持和保护私人投资者的利益。世界银行提出的有关建议包括加强骨干网络建设、分权与地方参与以增加公共货物的福利、向穷人支付得起的市场服务提供一定的针对性补贴、进行有关服务的市场管制等。除此之外，政府在吸引投资方面的措施可以是多种多样的。如提高收费标准、实行实物资助(如土地划拨)及扩大特许权限，赞助、补贴和实行二级贷款，提供一定程度的收入担保(政府保证收入低于一个特定的最低水平时给予补足)，提供资金借贷利率及外汇兑换率等方面的担保等。目前人们比较看好一些投资数额巨大的经营权转让方式，即BOT模式或BOOT模式等。BOT模式是基础设施建设体制与融资模式的一种创新，开始主要作为引进外资的一种方式出现，同时还可以引进技术和管理。目前国内一些建设项目也逐步实行经营权的转让。中央政府要在这方面给予指导和扶持，地方政府也要转变观念，积极开展深入细致的工作。 　　　　　　　　7．加快基础设施领域国有企业的“公司化”、“股份化”与“证券化”改造。由于我国政府是绝大多数基础设施项目的主要投资者和有关服务的提供者，对民间资本的进入限制较多，门槛太高，不利于吸引社会资金，也不利于提高这些项目的利用效率。其实，众多公用事业经营不善并不意味着公用部门没有改善经营的能力，只要给予其足够的经营自主权和使其能够摆脱非商业压力与限制，并且具有相当的财务实力，公用事业在市场竞争中也可以获得较好的经营效果。目前中西部地区的基础设施几乎全部国有国营，自主权小，拥有庞大的固定资产存量，但缺乏足够的财力和自我发展资金，因为赢利部门的资金又被政府用于其他建设项目中去了。随着投资体制的多元化与政府直接投资的减少，必须加快现有基础设施部门的公司化改革步伐，通过股份制转换基础设施领域内国有企业的经营机制，扩大其经营自主权与独立财务权。在市场经济条件下，仅仅拥有实物资产是不够的，必须与资本市场相联系，通过“资产证券化”，将缺乏流动性但具有预期收益的国有资产盘活，使长期固化、低效的基础设施项目成为具有自我发展能力的商业化经营实体。目前“利用资产证券化方式为基础性项目融资在国际上十分流行”。它有利于提高建设项目的效益，缓解基础设施建设的资金约束，通过资产流动和让渡部分资产收益，激发投资者的投资意愿，增强对民间资本与外资的吸引力，还可以降低民间资本进入基础设施领域的门槛，加快基础设施建设。 　　　　　　　　8．坚持因地制宜与分类指导的建设方针。西部地区幅员辽阔，各地区自然、资源、经济、社会状况差异巨大，基础设施建设也不能一刀切。要根据具体情况、现实需要与可能，积极探索适合不同地区、不同时期和不同类别基础设施项目的融资、建设与发展机制及措施。从地区看，全国各地区差异大，西北地区各省区之间差异也不小。不同地区对基础设施项目的需求并不完全一样。以交通设施来说，铁路对于需要大量输出矿物的青海省更重要一些、公路与航空对于幅员辽阔、地形复杂的新疆作用更大。从时期看，基础设施的建设本身有特定的经济、社会、国防与政治需求。如果发展基础设施的资源具有无限供给性的话，基础设施项目当然是越多越好、越完善越好、越现代化越好；问题是资源是有限的，在市场经济条件下基础设施项目本身也面临着“需求约束”问题，尤其是经济类基础设施建设项目，如果建设太多、太超前，也可能降低现有项目的使用效率和收益率，不利于基础设施建设的持续发展。与其建设很多大而不当、相当长时期内效率低下的项目，不如根据“适当超前”与市场的需要及可能，尽量对现有的基础设施项目进行修复、完善与配套，最大限度地发挥其功能与作用。要把长期规划与短期建设计划有机结合起来，避免“形式主义”、以数量取胜的“大而全”首长工程，减少投资失误，提高投资效益。从类型看，不同的基础设施项目具有不同的融资与建设、运行机制，应当根据各自特点，积极探索切实可行的融资方式与经营管理方式。目前西北地区铁路建设仍旧是国有国营为主，深化改革是当务之急。一些高等级公路的建设应当更多地利用市场化融资的办法。城市基础设施建设可以加大利用外资与民间资本的步伐，通过转让经营权、提高收费等途径，建立城市基础设施自我发展的良性循环机制。当然，生态建设、水利设施、环境保护等公益性较强的项目，要充分行使与发挥政府的主导作用和职能，同时通过各种优惠措施动员社会力量的参与。 　　　　　　　　总之，基础设施建设作为我国实施“西部大开发”战略的先导与重要内容，对西北地区及整个中西部地区的长远发展具有某种程度的决定性作用。为了加快基础设施建设的发展，应当在充分发挥各级政府尤其是中央政府与当地政府作用的同时，积极深化基础设施投融资体制、建设与运行体制的改革，通过政府扶持政策、发育资本市场、发展基础设施产业发展基金等措施，形成多元化投资与市场化运作体系，提高基础设施项目的效率，促进基础设施建设的持续稳定发展。 　　 　 作者：王延中，张湛彬　来源：经济研究参考