中国石油行业目前的监管现状可以用四个字概括――“分散，合一”。 所谓“ 分散”,是指监管职能分散在计委、经贸委、建设部、公安部、 环保总局等许多部委,要搞一个项目需要跑多个地方,很不利于吸引投资者尤其是外国投资者, 也不利于吸引民间投资；所谓“合一”,是指政府有关部门既制定政策 ,又行使监管职能, 很难保证有效实施手里拿着一份墨色尚新的《长距离管输与城市配气监管框架研究》报告, 国务院体改办经济体制与管理研究所常务副所长陈立接受了《财经时报》的采访。尽管这份报告与进入实际操作之间还有一段距离, 但极有可能成为中国石油行业监管改革的破题之作。预计今年上半年全线开工的西气东输工程,将为拆解垄断提供最鲜活的案例。西气东输工程全长4000公里,是迄今为止中国距离最长的天然气管道运输项目。管输与供气经营分离：监管先破垄断“谁投资,谁使用”,几十年来这在中国的管道天然气行业几乎是一条铁律, 即使西气东输这样的特大型工程也不例外。从2002年2月5日中石油公布的西气东输工程对外招商阶段性结果可以看出, 上游气田产品分成以及即将组建的管道合作公司和天然气统一销售公司,中方和外方权益均为55％对45％； 管道运营与天然气销售是“捆绑”在一起推销给消费者的。在这种垄断的态势下, 并没有考虑到将来第三方使用管道的问题。“建管道就是为了卖自己产的气”, 这种在计划经济体制下发展起来并早已习惯了的中国石油工业生产方式, 与国外天然气工业管输与供气分离的趋向产生了较大差距。中国石化经济技术研究院院长朱煜对此质疑道： “天然气管道就好比高速公路,高速公路的建设和经营企业是通过收费来实现自己的收益的。因此,只要符合上路的条件,谁的车都可以跑,不能说谁修了路就只能走谁的车。”在某种意义上, “西气东输”这样的长距离管输工程具有不可替代性――很难想象有哪家企业会投巨资再修一条“西气东输”管道。这就带来了一个“使用权” 问题――如果管道运营主体和天然气供应主体合一,其他供气企业要使用管道,就有可能受到歧视。“长距离管道运营的自然垄断特性,导致了市场配置资源的手段失灵。 ”陈立说,“管道运营与供气经营分离,区分垄断性的领域与非垄断性的领域, 这是实施新型监管的一个前提。”据专家介绍,在1998 年中国石油天然气集团公司（“中石油”）和中国石油化工集团公司（“中石化”）分别组建之后,中石油掌握了中国绝大部分天然气资源, 由其兴建的管道总长在1.1万公里以上,占全国天然气管道里程的95％。研究人员指出,中石油的这些管道基本上都是自用,不涉及其他企业使用的问题。但做稍为长远的一些分析就会发现,围绕着管道准入问题,矛盾迟早要产生。目前,在西气东输管道起点和沿线,都有一些气田和煤层气（一种与天然气成分类似的燃气）开发企业。他们生产的天然气和煤层气能不能通过大管道运输、能输多少,将来就可能成为问题。中石油海外上市：监管改革问题提出目前,中国的三大石油公司都已经顺利实现海外上市,初步成为具有竞争力的市场主体,但更高层面的改革由于涉及到政府的监管方式问题,一直没有实质性的进展。不少业内人士都承认,整个石油行业政府计划管理的色彩依然存在。石油行业（包括天然气行业）监管改革的问题,实际上在1998年中石油、 中石化两大集团的重组并酝酿海外上市时就提出了。“以市场换融资”几乎是垄断性国企上市成功的必经之路。对于中国这个经济转轨国家,国外投资者对于政策风险的考虑尤为审慎。率先上市的中石油在引入 BP 这个国际石油巨头和其他国际财团的时候,就碰到了投资者提出的尖锐问题：中国的石油行业投资环境如何?有什么样的政策?如何监管?等等。据当局者回忆,这些问题对于计划体制襁褓下成长起来的石油工业,可能谁也没有深思熟虑过。 作为中石油承销商之一的中金公司,便把这些问题反馈到中央决策层,于是, 政府委托世界银行和国务院体改办体改所将“中国石油天然气行业结构改革和监管框架”作为一项课题研究。除了上述两大机构,国土资源部、 原国家石油和化学工业局的官员以及中国石油天然气股份公司、中国石油化工集团公司和中国海洋石油公司的专家也参与了研究。1999年9月、11月、12月和2000年4月,世界银行的能源专家三次访问北京,与中方成员进行了广泛的讨论。研究成果在2001年2月结集出版。该报告对于中国石油天然气行业改革的评价是： “结构调整已经取得了较大进展,但由于采取了划地域而治的重组方案,并且没有完全摒弃以行政手段干预市场的做法,因此改革带有一定的局限性。”报告对于中国石油行业监管上存在的问题直言不讳： “政府内部的监管职能分散、交叉、重叠,有些领域的监管缺位,特别是经济监管还十分薄弱；有一些领域还存在着政企不分的现象,这些问题影响了投资者（尤其是外国投资者）的积极性,使管道等资产利用效率较低,同时也影响了安全和环保措施的执行。”报告甚至还设计了一个到2005年中国石油天然气行业建立起“公平、稳定的永久性综合管理体制”,在政策、结构、监管和立法上安排了“进程图”。研究人员在充分考虑中国石油行业的结构和监管现状后, 提出了从“天然气下游领域监管”突破的思路。所谓下游领域包含两部分,一是长距离管输,二是城市配气管网。按照研究者的想法,“这项工作应与西气东输适当挂钩”。能源管理委员会：石油行业监管的核心组织中国石油行业目前的监管现状可以用四个字概括――“分散,合一”。 所谓“ 分散”,是指监管职能不是由一个统一的机构行使,而是分散在国家多个部委, 如国家计委（管油价格和天然气价格及项目审批等）、国家经贸委（管油气产品和进口资源的配置）、建设部（管城市油气基础设施的兴建）、公安部（管消防安全）、国家环保总局（管环境污染）等。要搞一个项目需要跑多个地方, 这样的监管格局不利于吸引投资者尤其是外国投资者,当然也不利于吸引民间投资。所谓“合一”,是指政府有关部门既制定政策,又行使监管职能。在政府机构精简的情况下,很难保证有效实施监管。据了解,在世界上许多发达国家相继成立了能源管理委员会,代表政府统一行使对石油、电力等能源行业的监管职能。对于天然气的下游领域, 能源管理委员会负责根据一定的管输收费标准和管道准入条件来监督管道运营企业的经营, 监督管道企业和供气企业合约执行的情况；同时,还负责管道项目的审批,使管道建设符合安全、健康、环保的标准并兼顾到地方的利益。这个机构没有制定政策的职能,其监管执法只对政府能源首长负责。 在一些国家,能源管理委员会的经费来源于向行业所属企业收费,财政并不出钱, 这更保持了其监管执法的客观性和公正性。对于企业而言,虽然有了纳税和缴费的双重负担,但由于这种监管方式更透明和富有效率,他们还是愿意接受这种监管方式。“应该根据中国的实际,借鉴国外经验与教训,加快建立和健全中国石油行业政府监管体制,以适应扩大开放,促进行业发展。”中国石油化工股份有限公司发展计划部副主任刘岩说。当年,他作为原国家石油和化学工业局规划司的一名官员,参加了世界银行和体改办研究所联合工作组的课题研究。据悉,全国政协人口资源环境委员会日前已经向中央和国务院提交报告,呼吁改变目前能源行业多头管理的局面,建立专门机构,统一管理能源――石油、天然气、水电、火电。其思路与石油行业监管框架研究的结果产生了某种程度的吻合。中国政府承诺,到2010年,将把天然气消费在一次能源中所占的比例, 从目前的不到3％提高到6％。世界银行专家认为,这意味着中国要建5个像“西气东输”这样的天然气工程。在这种情况下, 形成一个富有吸引力的政策和监管架构来促进行业的投资,就显得非常迫切。参与石油行业监管框架课题的一位研究人士指出： “政府在这方面重视的程度似乎还不够。”一个例证是, 尽管石油（包含天然气）行业属于公认的自然垄断行业,但并未像民航、铁路、电信等行业一样,列入中国“十五”计划中的改革日程。中石油炼油与销售分公司副总经理、原国家石油和化学工业局政策法规司司长李润生说：“现在最需要的就是一部《石油天然气法》,法规先行,监管才能有依据, 有保障。”据悉,与目前正在实施的“天然气下游领域监管”相配套,研究人员正在拟定一部《天然气法》,但与列入人大立法的规划还有一段距离。