住房保障制度是国家通过行政手段对低收入家庭提供适当住房的一项制度。建立住房保障制度，是对市场化住房分配机制的必要补充，也是国家社会政策与社会保障制度的重要组成部分。随着住房制度改革攻坚阶段的来临，建立、完善我国住房保障制度已迫在眉睫。因此，学习和借鉴国外住房保障制度的成功经验，无疑对构建、完善我国的住房保障体系有着重大的启迪意义。一、国外的住房保障制度（一）美国的住房保障制度美国是一个居住水平很高的国家，实行商品化的住房保障形式，住房商品化程度较高，私人拥有住房比例较大，其住房政策方面有许多成功经验。1、通过立法保障住房措施的落实美国在住房保障方面最具特色的，就是各项措施通过立法保障来落实、实施。美国政府为了解决低收入居民住房和贫民窟问题，先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》等，对住房保障作了相应的规定。一是扩大房屋抵押贷款保险。除了少数富人家庭外，很少能一次付清房款，通常按房价25％支付现款，其余部分以房屋为抵押向银行和放款协会寻求贷款。二是提供较低租金公房。《住房法》规定。政府必须为低收入者提供较低租金住房，其租金一般不到私有住房租金的一半。三是提供低利息贷款建房。《国民住宅法》规定，政府提供低利息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅，建成后的住房，优惠提供给受城市重建或政府公共计划丧失住所的家庭。四是提供房租补贴。家庭收入为居住地的中等收入80％以下者均可申请此项补贴。五是帮助低收入家庭获得房屋所有权。六是禁止住房中的种族和宗教歧视。　　2、加快住房自有化步伐　　美国住房自有化水平的提高得益于美国居民住房消费观念的变化。美国家庭消费中用于住房租金的比例呈现上升趋势，绝大多数人逐步由租房转向买房。自有住房占总住房面积的比例，1940年为44％，1970年为63％，到现在已超过90％。据统计，80年代初美国平均一户拥有的住房就已超过一套，住房自有化水平及居住水平均居世界前列。　　3、发达的房地产金融　　美国房地产金融发达，金融机构积极地参与住房建设。美国私人金融机构和政府金融机构都经营房地产贷款，特别是个人住房抵押贷款。私人金融机构中的商业银行，房地产抵押贷款证券化趋势突出，私人金融机构中的非银行储蓄机构，如储藏放款协会、互助储蓄银行、信贷协会等也经营房屋抵押贷款。美国政府有专门的信贷机构，如联邦住宅放款银行委员会、联邦住房抵押贷款公司、联邦住宅管理委员会等。主要职能是为放款协会提供贷款二级市场，为买房提供抵押贷款保险与资金。　　（二）日本的住房保障制度　　日本作为后起的市场经济国家，社会保障起步晚而发展快，保障水平已不亚于其它发达国家，住房保险在其社会保障中占有十分突出的地位。　　1、完善的法规建设　　第二次世界大战后，日本住房短缺达420万户，约2000万人无房可住，占到当时人口的1/4。日本政府为了缓解住房短缺问题，先后于1950年制定了《住房金融公库法》、1951年制定了《公营住宅法》、1955年制定了《日本住宅公团法》。此后日本政府又陆续地制定了一系列相关法规，通过建立健全住房保障的法规，使得日本住宅政策逐步走向正轨，不同程度地满足了不同阶层的住房需要。　　2、优惠的住房政策　　在构建住房保障制度方面，日本政府采取了一系列的优惠政策，具体做法是：　　第一，以低息贷款促进企业从事民间住宅建设。早在1980年，日本累计约有220多万家大企业，兴建了面积在16万平方米以上的住宅区40多处。日本银行为促进企业建住宅，于1985年10月以后，将利率从8.88％降为7.38％。全国银行同期放款7789亿日元的住宅信用贷款。　　第二，政府以低税和免税优惠促进私人住宅的兴建与购置，政府曾举办了一种50万日元以内的免税利息的“住宅零存整取邮政储蓄”。在不动产取得税、固定资产税等方面对住宅用地实行优惠，不动产取得税一般用地为4％，住宅用地只按3％征收，优惠了1/4。固定资产税率对住宅用地面积在200平方米以上的减半，200平方米以下的只缴纳1/4。税收优惠对住房开放起到了积极作用。　　第三，发挥地方群众团体的作用，吸收社会资金发展住宅建设。到了80年代，通过各种形式建房，面积50万平方米以上的就有143处，其优势在于，住宅开发不由国家包下来，主要以民间团体吸收社会资金进行，规模不大，利于市政管理和因地制宜地组织施工。　　第四，组织公团进行住宅开发。与一般国家不同，日本政府在积极进行普通居民住宅建设与经营的同时，不是直接介入，而是组织公团进行住宅开发管理。公团利用政府财政投融资资金建设住宅，也可按照法定程序依法提出住宅征地申请，由有关机构审批。由中央和地方政府组织的住宅建设公团，提供了占全国居民户数10％的住宅。　　（三）新加坡的住房保障制度　　新加坡是一个市场经济国家，但住房的建设与分配并不完全通过市场来实现。在住房保障制度方面，政府干预和介入的政策很有本国特色。　　1、实行住房公积金保障制度　　公积金制度是新加坡于1955年建立的一项强制储蓄制度，由雇主和雇员共同缴纳，以解决雇员退休生活保障问题。1968年，新加坡政府为了解决中低收入家庭的住房问题，允许动用公积金存款的部分作为首期付款之用，不足之数由每月交纳的公积金分期支付。这项规定使低收入者既能购房又不影响生活，从而极大地促进了低收入者购房的积极性。该项规定最初只针对最低收入家庭，1975年后政府才对中等收入家庭放开了限制。目前，新加坡已有90％以上的居民住进了新建的居民楼，人均居住面积达21平方米以上。公积金制度成为新加坡国民储蓄的主要组成部分，新加坡也成为东南亚地区解决住房问题的典范。　　2、分级提供公有住宅补贴　　严格按家庭收入情况来确定享受住房保障水平，住房短缺时期只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公用住宅。政府对购房补贴也采用分级的办法。例如，一室二套的，政府补贴1/3；三室一套的，政府只补贴5％；四室一套的，政府不仅没有补贴，而且按成本价加5％的利润；五室一套的，政府按成本价加15％的利润。由于房价上涨，出售公有住宅所赚得的利润必须向房屋开发局缴纳一部分。　　3、公有住宅的合理配售政策　　自1968年新加坡大力推行公共住宅出售政策以来，购房者日益增多，搞好公房配售，让购房者觉得合理公平，成为房屋开发局的重要课题。起初，政府采用登记配售，以登记的先后顺序出售，后来改为定购制度。每季度公布一次建房计划，定购并申请房屋的人就进行抽签，中签后经过购房审查交付订金，后随即签订购房合同，并交付房价的首付款。一般等两年多就可以住上新房。这种办法缩小了各地区、各类型住房的供求差距。　　（四）俄罗斯的住房保障制度　　俄罗斯与我国有着极为相似的房改条件，其住房保障制度也处于建设、完善阶段，了解他们的住房保障制度无疑对我国有较大的借鉴意义。　　1、发放无偿住房补助金　　根据俄《住房政府原则法》，在新旧制度过渡期，国家向部分居民发放补助金，以帮助其支付房租及公共费用。对象包括已列入地方政府、企业和军队的改善住房条件登记薄的公民以及按现立法权享受建房、购房优惠、按揭代款而尚未利用这项权利的人，发放数额依据家庭人数总收入与法定工资最低额之比以及排队等房年数而定。　　2、税收和其它优惠　　依靠自有资金或专项信贷建房、购房者，其相应资金免交所得税，企业用于帮助本单位职工建房的资金免交利润税。　　3、新旧租金的过渡安排　　1994年起5年内，居民应逐步承担住房的全部租金和公有服务费用，1994年～1995年，租金和服务费用不超过家庭收入的10％，1996～1997年不超过15％，1998年起不超过20％。　　二、国外住房保障制度对我国的启示　　（一）制定相应的住房保障法规　　美国的《住房法》、《国民住宅法》，日本的《公营住宅法》、《住房金融公库法》等，从法律上保证了住房保障制度的构制、完善，我国目前还缺乏专门的住房保障法规，因此建议有关部门尽快制定相应的法规，以适应住房改革的需要。　　制定出符合我国国情的统一的住房保障法规，可从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及给一些骗取保障优惠的行为予以严惩等。各地方应当结合本地经济发展的实际，制定出地方性的住房保障法规，并针对住房保障的不同对象，提供多种不同方式的住房保障。严格制定住房保障对象的进入、退出管理办法，规定当地居民收入发生变化以后，保障措施也要相应的发生变化。比如原廉租住房的居民，收入达到中等收入水平后，就应当严令搬出，否则将采取法律手段予以解决。住房保障法规的建立，将给经济适用房政策、廉租房供应政策及租金货币化补贴政策等提供重要的法律支持，也将成为我国住房保障体系顺利建立的重要保证。　　（二）政府应作为构建住房保障体系的主体　　住房是一种特殊的商品，其价值大、使用期长，在市场机制作用的背景下，许多居民不可能仅通过市场来解决自身的住房问题，特别是为数众多的中低收入家庭。西方国家虽然主张自由竞争、市场调节，但在住宅建设上政府却用各种方法进行干预。日本政府采取优惠住房政策，实行降利、减免税等措施促进住宅建设；新加坡政府率先实行住房公积金制度，开创住房保障制度特色化的先河；俄罗斯政府发放住房补贴金、执行税收优惠方案解决低收入者的住房问题。政府作为一国经济的宏观调控者，提负着促进社会全面发展的职责，理应成为权建住房保障体系的主体。尤其是在人口众多、经济不发达的国家，没有政府的管理，没有国家的住房开发计划，解决住房问题是不可能的。因此，在我国，在社会主义市场经济日趋深化、健全的形势下，在推动住房制度商品化、社会化的同时，政府应义不容辞的承担起这个重任，维护广大居民的切身利益的保持社会稳定。　　（三）注意住房保障的层次性　　任何一个国家都是从解决住房短缺问题出发，首先重点解决低收入家庭的住房问题，然后再逐步解决中等收入家庭的住房问题，具有层次性。很多国家将低收入家庭划分为不同等级，并建立严格的监督机制，从而形成良性循环。例如新加坡政府严格按家庭收入情况来确定享受住房保障水平，住房短缺时期只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公有住宅。我国作为一个发展中国家，特别是在受到人力、物力、财力制约的条件下，不可能一下子解决大范围居民的住房问题，必须制定分级计划，有步骤有层次地解决中低收入家庭的住房问题。　　（四）大力发展住房金融　　随着住房制度改革的全国推进，发展住房金融已成为启动住房消费的重要问题，关系到住房保障制度的建立。我国的住房金融近几年已有了相当规模的发展，但是仍滞后于房地产业的发展。首先是政策性住房金融发展滞后，除住房公积金贷款以外，我国尚未有直接面向中低收入家庭发放的低息或无息贷款，如日本有向中低收入家庭发放的低息住房金融公库贷款；其次是我国还未建立政策性住房抵押贷款风险担保机制，低收入家庭贷款缺乏担保主体，而美国早在80年代便建立了联邦住宅管理局，对房屋抵押贷款实行担保；再次是我国参与住房金融的机构偏少，美国私人金融机构和政府金融机构都积极经营房地产贷款，我国囿于国情的限制，仅有几家商业银行和住宅储蓄机构参与住房金融，涉及面窄，放贷条件苛刻，工作效率低，十分不利于住房金融的发展。从长远看来，不论是国家建立住房保障制度的资金来源，还是居民改善居民环境，提高居住质量都离不开住房金融的大力支持。因此，笔者主张我国金融机构开展住房储蓄和政策性住房抵押贷款，建立贷款担保机制，降低中低收入居民申贷门槛，增强其购房能力，促进住房保障制度的顺利构建。（五）健全、完善其它保障制度正如哲学上所讲，任何事物都处于普遍联系之中，需用联系的观点看问题。根据其它国家经验，结合我国国情，笔者认为住房保障作为社会保障的一个方面，其建立、完善离不开其它保障制度的支持和配合。医疗、失业、养老等保障制度的建立健全，可以对住房保障制度的构建起到保驾护航的作用，可以稳定居民的心理预期、促进消费观念的转变。因此，国家在构建住房保障体系的同时，理应健全、完善其它住房保障制度。（四川大学经济系　张静　《城市开发》）