当前，第三轮土地利用总体规划的修编工作已在包括上海、浙江在内的全国14个地市、12个县开始调研和试点。《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》的立法工作即将正式启动。在土地问题的最敏感时期，国土资源“十一五”规划编制工作紧急展开。“目前正在向社会广泛征求意见。”7月12日下午，“十一五”规划编制工作领导小组办公室一位工作人员说，“这项工作任务很重，时间很紧迫，我们在今年10月底要拿出一个基本思路来，明年年底前要完成最后的审定。”据透露，国务院要求国土资源部部长孙文盛亲任编制工作领导小组组长，副部长寿嘉华、李元、鹿心社、叶冬松任副组长。圈地热背后的土地规划缺陷“如果土地利用总体规划的问题不解决好，‘十一五’规划将会是一个空架子。”7月11日下午，一位接近国土资源部的知情人士向本报记者表示，国土资源“十一五”规划必须做好与《全国土地利用总体规划》的协调工作，“才能真正落到实处”。历年来，国家对全国土地利用总体规划工作都给予高度重视。1987年及1997年，国家有关部门曾先后两次展开土地利用总体规划的编制工作。然而，近几年尤其是去年以来经济的快速增长，带来了新一轮的圈地热，土地利用总体规划的龙头地位变得有名无实。国土资源部规划司司长潘文灿在一次内部会议上分析了土地利用总体规划的尴尬处境：一些地方擅自或变相修改规划，调整规划过于频繁，规划的权威性和严肃性受到冲击；而且，土地利用规划工作明显存在理论准备不足、制度建设滞后、管理手段相对落后、队伍素质有待提高等各种问题。潘文灿严肃地指出，更严重的是，目前我国不少地方规划用地指标提前超支、透支，造成“寅吃卯粮”现象。建设占用耕地指标已用完80％以上的省份有上海、北京、山东、江苏，浙江已经使用规划用地甚至超过99％。其中有一些市、县规划指标已经用完，其新增用地指标主要靠省内地区调剂和使用整理折抵置换指标。一些地区5年就用完了10年的指标。《土地利用规划法》能否快速止痛？国土部一位官员向本报透露，当前，第三轮土地利用总体规划的修编工作已在包括上海、浙江在内的全国14个地市、12个县开始调研和试点，此项工作已经进入实质性操作阶段。从今年开始，国土资源部会同国家16个部委向国务院提出了对全国土地利用总体规划纲要和各级规划进行修编的请示，早在3月该请示已被国务院批准。上述官员还透露，现行的《土地管理法》也将作出相应的修改。他说，原来的土地利用总体规划的工作程序是“国家的大纲先出来，然后耕地保有量、建设用地总量、用地指标等再下到各省，省再下到市，然后市下到县、县下到乡。”最终的结果是，“动用规划的权力下放给了市里。”他分析，1998年修订的《土地管理法》尽管提高了土地利用总体规划的法律地位，使其能够制约其他涉及土地开发利用的各种“规划”。但土地利用总体规划仍然属于行政规章，缺乏法律效力。表现为，一是到期可以修改；二是可以依据经济增长需要，临时报批修改；三是上届政府制定的土地利用总体规划，新一届政府经常随意更改。《土地管理法》还规定，省可以授权给设区的市，由市编制乡镇土地规划，“这本来是一个很实在、很具体的规定。”但在征地时“往往会出现问题”。比如动用基本农田，要报国务院审批。但现在“由于市级有修改和批准规划的权力”，它往往采用修编规划的手段变相地把基本农田调整为一般农用地，这样再转化为建设用地时“就不用报国务院批了”，“市里可以以修遍规划的名义直接批，最多是报到省里去。”该知情人士透露，对此，“现在全国人大、国土部以及很多专家的呼声都很高，提出修改《土地管理法》的这一条规定，比如，在法律上规定，涉及基本农田调整的一定要报国务院，否则就是非法调整。”“只有把以前下放给下面的修编规划的权力收上来，土地利用总体规划才能开展，‘十一五’规划才能真正启动。”他表示。潘文灿司长在上述会议上也指出，我国土地利用规划立法滞后的问题还比较突出，还没有形成完整的土地利用规划法规体系。“制定和实施土地利用规划必须强化法制管理手段，运用法律法规规范来对城乡土地利用活动进行管理，依靠法治而不是人治。”潘文灿同时透露，《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》的立法工作即将正式启动。国土资源部咨询研究中心一位专家则告诉记者，对于这项工作，国土资源部早在2002年底就已经开始组织专家进行深入研究。“没有将《土地利用规划法》单独立法是土地被滥用的一个重要原因。”该专家指出，“而正在酝酿的《土地利用规划法》将涉及土地规划审批、许可和修订的详细条例。”