持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是党中央从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想。树立和落实科学发展观，既是一个重大的理论课题，又是一项艰巨的实践任务。“土地是财富之母，劳动是财富之父。” 土地是人类栖息和生存的主要空间。由于我国人多、地少，因此人均土地占有量很少，人们深切认识到土地面积正在成为人口环境容量和社会生产发展的重要限制因素。当前的地价上涨从某一方面反映了这个事实。因此，在土地管理领域将科学发展观落到实处，其意义更是不言自明。近些年来，我们经历了一轮甚于一轮的圈地运动，数以万计的农民失去土地后，基本生活得不到保障；我们遭遇了地价狂涨，房价狂飙的状况，许多市民正承受着高昂房价之苦；我们看到了一双双伸向土地的贪婪之手，土地腐败已成为最需反腐的重点领域；……这一切的一切都在昭示，以科学发展观审视当前的土地政策，是何等的迫切，又是何等的重要。一、科学发展观的本质和核心是坚持以人为本，科学发展观的根本要求是统筹兼顾。土地政策应“以人为本”，妥善处理好各方面的突出矛盾，协调好各方利益关系，以促进经济社会的全面、协调、可持续发展。坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，统筹兼顾，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。以人为本，绝不是一句空洞的理论口号，而是必须十分具体地落实到解决群众生产和生活的实际问题上。“乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧”。树立和落实科学发展观，具体到土地政策的制订和执行上，必须统筹兼顾，把人民群众的利益作为一切工作的出发点和落脚点。但是，近些年来，我们在土地政策方面，又做得如何呢？顺序颠倒、主次颠倒的土地价格双轨制，首先导致住房价格持续走高，我国许多城市的房价收入比因此远远超过国际通行标准。在现代社会，除国家和社会处于自然灾害、战争等特殊状态以外，事关百姓生存条件和生活质量的各行各业，几乎无一例外，都是实行“先生活后生产”的分配顺序。如去年和今年夏季，我国许多地方电力短缺，各地电力部门在分配电力资源时，无一例外，遵循的都是“先生活后生产”的顺序。电力行业如此，交通、水利等行业遭遇能源紧缺时，也莫不如此。然而，我们的土地政策，又在实行着一种什么样的“顺序”呢？土地是住房的建造场所，地价高低在一定程度上影响着房价。因此，住宅用地政策，直接关系到老百姓的生存条件和生活质量。然而，政府垄断的土地政策，却视住宅用地为“经营性用地”，对住宅用地实行的是 “价高者得”的“土地招拍挂”，使得市场的供求关系发生重大的变化，土地总的供给量大幅度减少，从而导致供求关系之间不平衡，进而造成房价随着土地价格的增长而不稳定。据有关部门统计，我国许多城市的房价收入比，早已远远超过国际通行标准——联合国人居中心认为房价收入比不应超过3：1，世界银行则认为不应超过5：1。更让人不可理解的是，在宏观调控的形势下，在不搞一刀切、坚持有保有压的情况下，在房地产行业中，最需要“确保”的，直接关系到城市广大中低收入人群切身利益的经济适用房，其投资和占全部商品房的比重双双出现了负增长。据统计，今年前7个月，房地产开发投资累计达6055亿元，同比增长28.6％，但是，中国经济适用房投资近年来首次出现负增长，统计显示，1到7月完成投资292亿元，同比下降0.5％；而且经济适用房占全部商品房的比重为4.8％，同比下降1.4个百分点。虽然说，导致经济适用房投资的双双负增长的因素很多。但是，在老百姓承受着难以承受的房价高昂之痛苦的时候，我们看到过土地政策对此的真正干预吗？我们看到过土地管理部门在下达建设用地指标时，专门为经济适用房切出一块用地指标来吗？我们什么都没有看到！ 顺序颠倒、主次颠倒的土地价格双轨制，其次导致的是工业园区圈地运动一浪高过一浪。无论是沿海的都市，还是中西部的小县城，一浪高过一浪的“圈地潮”，使土地正在变成最紧俏的商品。让人不解的是，与住宅用地实行“价高者得”的“土地招拍挂”供地政策不同，对生产性用地，却视其为“非经营性用地”，对其实行“协议出让”的供地政策，其直接的后果是导致超低地价甚至是零地价的供地政策，近年来愈演愈烈的建设用地与农业用地的矛盾，其根本原因就在于工业用地对农业用地的不断蚕食，最终造成一浪高过一浪的“圈地运动”。据国家有关部委调查显示，开发区建设规模盲目扩大、肆意圈地，超出了一般人的想象。在对全国24个省（区、市）的统计中，各类园区规划占地面积达3.6万平方公里，超过了现有城市的建设用地总量。另据统计，在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划近3000万亩，已开发仅占规划总面积的13.51％，近2600万亩土地闲置。这种违规违法的圈地运动所导致的后果是极其恶劣的：一是使千万农民丧失了赖以活命的土地，极大地损害了国家的粮食安全；二是造成了国有土地资源的巨大浪费，可持续发展受到了威胁；三是滋生了大量的腐败现象，一些基层政府官员在土地交易中被金钱腐蚀了；四是粗暴的，近似抢劫、掠夺的征用耕地行动，导致了农民对基层政权的不信任乃至对立情绪，直接损害了党和政府的威信。如果“圈地潮”继续发展下去必将导致房地产业畸形膨胀，影响土地市场的健康运行，甚至危及整个经济的发展。顺序颠倒、主次颠倒的土地价格双轨制，最终为土地腐败大开方便之门。在许多地方，有的名义上征用工业用地，实际上却圈占了土地让其闲置，等着让土地增值，大发横财。据统计，在经国家批准规划近3000万亩，已开发仅占规划总面积的13.51％，近2600万亩土地闲置；这2600万亩土地，为啥闲置？其答案是显而易见！还有许多项目用地，名义上批的是工业用地，实际上却用来进行大面积的房地产开发。据业内人士透露，与一些地方住宅用地指标严重不足相反，开发区、特色园区、乡镇工业园区圈地近乎奢侈，而在入园企业中，自行改变用地内容，搞房地产、建娱乐城的比比皆是。对于擅自改变土地用途，一方面，从客观上讲，很难采取查处措施；另一方面，非常容易导致官商勾结式的腐败，被金钱击中的官员采取的常常是视而不见、听而不闻的土地执行“软政策”。由于工业用地与住宅用地价格双轨制以及其他一些土地政策漏洞的存在，土地腐败成为腐败的重灾区也就势成必然了。有人戏言，出于反腐败目的的经营性用地“价高者得”的“土地招拍挂”供地政策，尽管，最终并不能有效遏制土地腐败，但是却能做到“让贪官欢心，让奸商省心”。因为“土地招拍挂”的成交价格，在贪官眼里，无疑成了衡量他送给奸商多少土地资产的最佳标尺（“土地招拍挂出让”的成交价格与“协议出让”的成交价格之差额）；而在奸商眼里，这无疑成了他与贪官坐地分赃最公开、公平的最佳尺度。有了这一尺度的衡量，他们分起赃来，才不至于“贼洞门口打架”，双方关系才可能处理得最合理、最稳妥，才不致于因分赃不均而伤了感情动了和气，最终“狗咬狗”而败露了真相。有业内人士一针见血地指出：对住宅用地实行“价高者得”的 “土地招拍挂”供地政策，而对包括工业用地在内的其他用地实行打压真实地价的 “协议供地”政策，这种顺序颠倒、主次颠倒的土地价格双轨制，不论其制订政策时动机如何，出发点怎样，但其最终后果却是为土地腐败大开了方便之门。二、科学发展观强调的是可持续发展，从根本上讲，就是要保证经济社会的发展可以一代接一代地永续发展。土地管理兼有资源管理与资产管理的重任，不仅管理着最大的国有资产，还肩负着宏观调控的重担，因此土地政策，更要有长远的战略目标，更要为子孙后代的生存着想。树立和落实科学发展观是提高党的执政能力和执政水平的迫切需要。牢固树立和认真落实科学发展观，同加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平有密切的内在联系。具体到土地管理工作，就要“吃透” 科学发展观精神，同时深入了解掌握土地经济的客观规律，用科学的态度，艰苦奋斗的精神去开展工作。立足当前，放眼长远，每做出一项决策、开展一项工作，都要真正充分体现以人为本，以是否有利于可持续发展，是否有利于最广大人民根本利益、长远利益为最高标准。现在，我们审视一下，近些年来，我国的土地政策，在这些方面，又做得如何呢？有没有需要改进的地方呢？土地政策方面的定义不明，概念不清，导致我国世界上最严格的耕地保护制度形同虚设，耕地保护国策大打折扣。市场经济，是利益多元化的经济。我们实行社会主义市场经济，在市场竞争中，难免也会出现这样那样的利益之争。转变政府职能，全面、正确地履行社会主义市场经济条件下政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个主要方面的职能，意义极为重大。按照我国法律规定，征地是政府行为，“国家为了公共利益可以征地”。但是，遗憾的是，对于什么是土地征用中的“公共利益”，事至今日，也没有做出统一的规定，致使我国世界上最严格的耕地保护制度形同虚设，耕地保护国策大打折扣。近些年来，全国各地大建开发区，打的是“公共利益需要”的旗号；“大学城”、“高尔夫”等一些新的大型征地项目的上马，打的也是 “公共利益需要”的旗号。一时间，“公共利益需要”，在征地中大行其道。但是，据16个省（区、市）国土部门对各类建设项目用地的调查，这些项目虽然均打着“公共利益”的旗号在征地，但实际用地项目并不仅仅只是包括交通、能源、水利等基础设施。如在东部某省会城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10％。另据不完全统计，全国打着“办教育”的名义已建和在建的大学城有50多个，各地大学城普遍以价格低廉的划拨方式供地，但其中相当部分却变成了商业用地。如集别墅、度假村、美食街一应俱全的廊坊“东方大学城”，首期规划1万亩用地中，有6640亩建了高尔夫球场。又据建设部的有关调查表明，目前全国已建成近200个高尔夫球场，遍及27个省、市、自治区。这些球场占地动辄上千甚至数千亩，另外还有拟建的高尔夫球场70多个，计划总占地15万余亩。与国外把高尔夫作为一个纯体育休闲项目不同，国内的高尔夫纷纷捆绑房地产，普遍建有别墅群。 “豪华别墅配高尔夫球场”，目前已成为业内“惯例”。正如有专家学者所指出的，“公共利益需要”的内涵和外延不明，是现行征地制度的主要缺陷，也是农民权益受到严重侵害，导致征地过多过滥、使“我国实行最严格的耕地保护制度成为一句空话”的主要原因和直接原因。以科学发展观为指导，对征地政策中的“公共利益需要”做出严格界定，明确商业性项目不能启动国家征地权，严格界定征地范围，在征地时增加对农民补偿，提高取得农用土地的交易成本，从法律政策层面根除这种土地大量流失的“病灶”，应该是当前土地管理工作的一项重要任务。土地政策方面的定义不明，概念不清，使得一些地方政府在土地政策上以透支未来的方式搞形象工程、政绩工程时，不以为耻，反以为荣，致使这一恶劣行径大为流行。 现在，与以前不同的是，如果本地的一些工程建设被人称之为政绩工程、形象工程，许多地方政府的领导肯定是心中很不乐意了。但是，直至今日，许多地方政府的领导，甚至于土地行政主管部门，却依然将其一年收了多少土地出让金，作为自己的一项政绩；依然将“经营城市”（本质上是“经营土地”，最大限度地获取土地出让金）作为一个时髦的话题。这最根本的原因，就在于土地部门对土地出让金的内涵缺乏本质上的认识。有关土地使用权出让，法律上最权威的定义是《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条的规定：土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。而经济学上，对于地价的权威定义则是：土地价格实际上是土地预期收益的购买价格，即地租的资本化。这说明，土地出让金是一定年期的土地租金的资本化；深入地说，土地出让金是以后一定年期内每年土地租金的贴现；更进一步说，对于土地使用权出租方来说，土地出让金是对一定年期土地租金的提前预收，而对于土地使用权租用方来说，土地出让金是对一定年期土地租金的提前预支。因此，土地租金的提前预收，从根本上说，同政府向人民举债没有任何区别的，其本质是一种隐性债务；这种债务同显性债务所不同的只是，显性债务需要到期还本付息，而隐性债务的偿债方式，则是在一定年期内，年复一年地将土地使用权交付给债权人使用。官员任期有限，踏踏实实地搞经济建设，短期内很难显政绩；借债办事，自然是最轻松，最省力的事情了。但是显性举债，往往容易被人看破，遭人诟病；而隐性举债，因为不容易被人识破，往往能欺世盗名。这就是为什么最大限度地获取土地出让金为核心内容的“经营城市”，会在短短时间内风行大江南北的最根本原因。据有关部门统计，1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近3年累计达9100多亿元。而据《国土资源报》最近报导，今年上半年，全国共出让土地6.75万公顷，出让价款2044.91亿元，分别较上年同期增长43.58％和59.86％。这些土地出让金最终去向如何呢？据调查，由于对土地出让金缺乏严格的监督管理，许多地方都将收取的土地出让金作为地方政府的预算外资金进行“体外”循环，相当一部分最终变成盲目扩大城市建设规模和搞政绩工程、形象工程的主要资金来源。建设部官员本月25日就曾披露，中国662个城市、2万多个建制镇中，约有五分之一的城镇建设存在“形象工程”。宽马路、大广场、豪华办公楼等，无论在东部、中部还是西部地区，都不同程度地存在。世界上不举债的国家很少，尤其是我们这样一个处于发展中的国家，建设项目多，财力却不足，自然难免需要借钱办事。但是，凡事都应有轻重缓急，举债搞建设，我们更应反问一句，要搞的究竟应该是什么样的建设？另外，还有一点，更值得我们注意，凡事都应有个度，举债尤其不能过度，更要量力而行，要有长远的战略目标，要为子孙后代的生存着想。否则在土地问题上对未来透支过度，虽然不会如显性债务一样会立即引发债务风险，但是有一点是一样的，那就是会严重影响到未来发展，影响到一代接一代地永续发展。树立和落实科学发展观，关系党和国家工作的大局，关系中国特色社会主义事业的长远发展，对于全面建设小康社会和实现现代化具有十分重要的指导意义。在土地管理的实际工作中，因地制宜、因时制宜地把科学发展观的要求贯穿于各方面的工作，凡是符合科学发展观的事情，都应全力以赴地去做，不符合的就毫不迟疑地去改，着力解决土地政策中存在的突出矛盾和问题。土地管理工作同其他一切工作一样，一定要把思想统一到科学发展观上来，统一到中央的决策和要求上来，自觉地用科学发展观指导土地管理工作，推进土管事业，实现经济社会更快更好地发展。（人民网房产城建频道）