核心：解决好中低收入者住房问题 关键：推行中小户型普通商品房 这些年,有些城市出现了房价上涨过快、房价过高、住房投资增长过快、住房供应结构性矛盾和市场比较混乱等突出问题。有人质疑:是住房制度有问题,还是执行过程中出现的问题? 我国现在实行的是住房分类供应制度。据了解,实行住房分类供应制度比较成功的国家中,发达国家的代表是美国,发展中国家的代表是新加坡。 1930年,美国政府决定介入住房问题,推行住房分类供应制度。对占住户总数20%的高收入者供应商品房;对占住户总数62%的中等收入者供应含有一定社会保障性质的“社会住宅”,政府调控“社会住宅”的户型和价格;对占住户总数18%的低收入者,让他们到市场上去租政府规定的房租标准线以下的住宅,亦称廉租屋,房租超过户收入25%的部分由政府补贴。 上世纪五十年代,新加坡政府决定介入住房问题,推行住房分类供应制度。对占住户总数3%的富人供应富人住宅,收取很高的土地出让金,入住后收取高额物业税;对占住户总数80%的中低收入者供应由政府控制户型和房价的组屋;对占住户总数8.5%的困难户供应经政府补贴、价格很低的、旧的、小面积的(60—70平方米)组屋;对占住户总数8.5%的特困户租给旧的、更小面积(42平方米左右)的组屋,每月十分低廉地收十几新元房租。 1998年,我国国务院发出的深化住房制度改革的文件(即23号文)中,明确规定在我国推行住房分类供应制度。即对高收入者供应商品房,对中低收入者供应含有一定住房社会保障的经济适用住房,对最低收入者供应含有较多住房社会保障的廉租屋。 以上情况表明,我国与美国、新加坡的住房制度原则上是一致的,美、新两国的制度很成功,可以证明我国的住房制度并没有问题。当年我曾参加过23号文初稿的起草工作。这些年来,我一直是23号文及其后执行措施的积极拥护者,并深切地关注执行住房政策过程中产生的许多突出问题并认真研究解决问题的办法。 这篇文章,是研究问题的感悟和反思。现在把它作为“引玉之砖”予以发表,与大家共同来研讨。 执行住房政策过程中的差异和差距 　　 首先，思路方面的差异。 美、新两国住房“改制”的理由是，过去实行住房任由市场自发调节的制度，很难解决好广大中低收入者的住房问题。因此，他们决定“改制”，并鲜明地提出“政府介入住房问题”的思路，强调政府从“不管”到“要管”（主要是管中低收入者住房）。他们抓住对中低收入者住房给予适度社会保障这一理由，合理合法地加强对中低收入者住房的户型、价格和供应对象的调控和管理，而且管得比较严格和到位，从而较好地解决了中低收入者的住房问题。我国则是对原来实行的公房低租金制度进行“房改”，顺理成章地提出了走住房商品化道路的改革方向，人们的思路是从“包揽过多”转到“向市场化、商品化放开”。现在看来，走商品化道路是正确的。但在当时的情况下，很难确定“放开”的合适尺度，因而很容易出现该管的事没有管起来的问题。该管的事没有管起来，是我国这些年来出现诸多住房突出问题的主要原因之一。 其次，执行制度“覆盖面”的巨大差距。 美、新两国政府认为解决好中低收入者（含新加坡的困难户、特困户）的住房问题是推行住房分类供应制度的“核心”，因而他们第一步是明确划分高中低收入者的界限，并予以公布（美国是每年公布一次）。然后，根据分类供应制度的要求，采取可行的措施，保证中低收入者能买得起或租得到相应的住房。在开始推行新制之初，美国建设社会住宅和新加坡建设组屋所占建设住房总量的比重，与这类居民占居民总数的比重大体相等，即力争达到100%的覆盖面。经过十几二十年的积累后，中低收入者的住房供需逐步平衡，从而很好地解决了住房制度的核心问题。而我国大多数城市至今还没有公布各类收入者的划分界限。据有关专家测算，我国高等收入者比重很小，中低收入者要占总户数的85%以上。但这几年下来，我国供应中低收入者的经济适用住房建设投资，每年只占总投资的6%左右，覆盖面为7%。这样低的覆盖面，差距过大，很难抓好“核心”问题。这是我国这些年来出现诸多住房突出问题的另一主要原因。 再次，执行制度时抓“关键”的差距。 美、新两国住房政策的“核心”是解决好中低收入者的住房问题，“关键”则是保证供应中低收入者（美国为中等收入者）买得起的符合国家经济水平的小户型低造价住房。美国实行住房“新政”的1930年，正是1927年全球经济危机肆虐最盛之时，随后便是“二战”，在这一段时间里，国家和居民投入住房的经济能力有限。因而建设让中等收入者买得起的社会住宅，主要是低于100平方米的小户型低造价住房。“二战”后的几年内，由于大批军人复员转业而造成了新的“房荒”，因此仍以建设小户型低造价住宅为主。也就是说，美国对广大中等收入者坚持建设小户型低造价住宅约有20多年时间，以后才随着经济发展而加大户型和提高造价，减少社会保障（例如住房贴息贷款利率由3%逐步上升至接近商业贷款利率），并相应减轻调控力度。 新加坡实行新政之初，经济比较落后，因而上世纪五十至七十年代建设的组屋，主要是40—70平方米的小户型低造价住宅，也坚持了20多年。进入上世纪八十年代，新加坡人均国内生产总值超过1万美元（2004年达到2．5万美元），才适当扩大户型。但政府考虑到新加坡地少人多的国情，仍然决定坚持建设较小户型的组屋，并坚持严格管理。例如，从1998年至2004年建设的组屋，除少量140多平方米户型外，主要是85—125平方米户型。其中85—99平方米户型占70%，100平方米以上户型占30%。 我国地少人多，人均国内生产总值很低，更应以建设小户型低造价住宅为主。但是我国这些年的住房建设，只对经济适用住房提出户型控制（实际上许多经济适用住房也建成了大户型），它只占住房建设总投资的6%，而商品房(含30%左右由单位自建而不上市场销售的住宅)所占比重却高达94%。由于在市场经济条件下，不控制商品房的户型和卖价，导致这些年来建设大户型、高房价住宅成风。据2004年有些城市的不完全统计，新建住房中，大多数是150平方米以上的大户型住宅，有些城市大户型住宅占总数的85%以上。没有抓好“核心”，这是我国这些年来出现诸多住房突出问题的又一主要原因。 推行小户型、低造价住宅的重大意义和作用 　　 如果1998年我们能够借鉴新加坡的办法，狠抓核心和关键，决定每年建设住宅中，小户型低造价的经济适用住房不得少于80%，对20%%的商品房收取高额土地出让金和高税，就会产生以下重大意义和作用： 第一，我国地少人多，2004年我国人均国内生产总值只有1100美元，不及新加坡的1/20，建设占居民总数80%以上中低收入者所需的小户型、低造价经济适用住房，符合我国的国情和经济水平； 第二，住宅建设以小户型、低造价为主，能够很好地解决广大居民，特别是中低收入者的住房问题，这是在住房领域里贯彻“三个代表”重要思想，以人为本，为最广大居民利益服务的重要举措； 第三，这几年大建大户型高造价住宅，已在住房领域里刮起了一股奢侈之风。建设住宅以小户型、低造价为主，有利于在住宅问题上更好地贯彻建设节约型社会的方针，发扬艰苦奋斗的作风； 第四，建设住宅以小户型、低造价为主，可以从根本上解决这几年出现的高价住宅有余、低价住房不足的住房供应结构性矛盾；第五，在同等容积率和同等节能水平的条件下，户型150平方米以上住宅比户型70—80平方米住宅占地和能耗都要多一倍以上。我国人口众多，每年的住宅建设量巨大，坚持实行以小户型住宅为主的政策，是在住房建设中最大的节能省地。这是国民经济可持续发展所必需的，而且会造福子孙后代。 第六，占总房量80%的小户型经济适用住房的房价由政府进行控制，20%的商品房又有高税费的适度调节。对住房市场来说，就抓住了主流，能较好地稳定市场，也能较好地解决房价涨得过快、房价过高和投机炒作等问题。 第七，房价的过快增长而不受控制，是造成这些年房地产企业和投机者获取高利或暴利的主要原因。近年来，受高利的驱动，许多其它行业、投机者和有较多积蓄的居民，纷纷将其资金投向房地产。这是住房投资每年都以20%以上高速增长的主要原因之一，也是有些城市建了许多大户型高造价住房仍然“需求旺盛”（看来其中相当一部分属于虚假需求或虚假繁荣）的主要原因。把商品房建设量控制在20%以内，而且收取高土地出让金和高税，既限制投资规模，又限制高利，就能较好地解决住房投资增长过快和虚假需求过旺的问题。第八，美、新两国在施行新政之初建设了大量小户型、低房价住宅，由于建设的质量高和使用时维护保养好，多数住房可以使用七八十年甚至百年以上。这些小户型住房在使用三四十年后产生的重要作用是：为廉租屋提供了充足的房源，为中低收入者提供了梯度购房的起步基础。这些年各城市虽然为发展廉租屋作了一定努力，但因房源匮乏，搞得最好的城市廉租屋也只占总户数的1%。这样的速度实在过于迟缓，也是人们质疑我国住房制度的一条重要原因。 以上分析说明，如果从一开始我们就加强管理，下大力气抓好核心和关键，每年建设经济适用住房占总房量的80%，就可以有效地防止或减轻这些年住房领域出现的诸多突出问题。这是治本之大计，是长治久安、健康发展之大计。小户型、低房价经济适用住房问题的研讨 第一个问题，这几年搞经济适用住房，花了不少力气，可效果并不显著。如果当年以它为关键，决定每年建设80%的经济适用住房，能行得通吗？对这个问题，当年我也缺乏认识。这里作个“事后诸葛亮”的回答：1.当年研究经济适用住房政策时，可能出于好心，比美国增加了一条优惠政策，就是由城市政府免费提供土地。由于城市政府只能拿出很少的免费土地，从而成了卡脖子的“瓶颈”，这是造成每年只能建设6%经济适用住房的主要原因。解决的办法是，借鉴美国的做法，取消这一条优惠，只给经济适用住房以税费和贷款优惠。这样，就能顺当地提出每年建设80%经济适用住房的要求。 2.我国决定推行住房分类供应的1998年，公房建设占住房总量60%以上。由于公房的户型和价格都不算高，受其影响，占总量30%多的商品房户型和价格也高得不多。1998年商品房销售面积为1．2亿平方米，每平方米平均销售价格为1854元。如果当年做出建设小户型、低造价的经济适用住房不得低于总建房量80%的决定，困难不会很大，应是推行的最佳时机。 3.新加坡能为中低收入者建设占住房总量80%以上的组屋，我国是社会主义国家，更应该而且能够做到为中低收入者建设占住房总量80%以上的小户型、低房价经济适用住房。这一政策能否贯彻执行，起决定性作用的是政府。如果各级政府对住宅建设实行以小户型、低造价为主的政策有深刻认识，坚定不移地去推行，就一定行得通。当然，在推行这一政策时还应辅以问责制，督促城市政府下大力气去推行。 4.在实施这一政策中，城市政府要加强管理，主要工作是：制定适合本市实际的小户型、低房价经济适用住房标准（注：这一标准是动态的、因地制宜的、分成若干档次的），巿政府在出让土地或审批住宅小区建设规划（如果以前没有这项审批，要予以增设）时，有区别地规定这个住宅小区的容积率、户型和造价，并在竣工时检查属实后再颁发房产证。同时，严格控制每户居民只能买一套经济适用住房。总的要求是，到2020年以前每年建设的住房总量中，经济适用住房不得小于80%。这样做，既能通过十几年的不断积累以逐步满足中低收入者的住房需求，又可以使经济适用住房合理地分布全市，避免出现集中城郊一隅的缺点。 第二个问题，既然推行小户型、低房价经济适用住房为主可以有效地防止出现各种住房突出问题，当前还要不要抓宏观调控？ 众所周知，防病和治病的措施和用药不能一样。由于这些年执行住房政策中存在的缺陷，己经产生了许多突出问题。国务院和七部门的调控部署，就是从实际出发，“对症下药”的部署。当前工作的重点，是要认真执行调控部署，积极稳妥地解决好各项突出问题，促进房地产业的健康发展。由于执行这次宏观调控难度较大，如果执行中出现失误，就很容易出现较大的起落和产生较多的副作用。因此，必须集中精力，聚精会神地抓好调控，既切实解决突出问题，又努力把副作用减到最低程度。 第三个问题，何时推行以小户型、低房价经济适用住房为主的政策？ 如前所述，我们错过了1998年推行以小户型、低房价经济适用住房为主的最佳时机。现在，许多城市已经建设了大量大户型住宅，有些城市的房价已经过高。在这样的情况下推行以小户型、低房价经济适用住房为主的政策，需要做许多清理、协调和衔接工作，问题的复杂性和难度都很大。对此，一方面要坚定必须推行的信心，而且从现在起就迈步前行，国务院和七部门的部署中，已经提出了要多建低价位住宅和经济适用住房；另一方面，各城市要经过认真的调查研究，审时度势、制定逐步到位的周密规划。对于广大房价不高的中小城市，应该率先到位，对于房价已经高上去的大城市，可以分步到位。从全国来说，要制定一个最终到位的时间表。 第四个问题，建设住宅以小户型、低房价为主，会不会缩小住宅建设规模而影响国民经济的发展？ 上世纪末编制房地产和住房长远规划时，政府官员和专家们都一致认为，近十年内我国城镇住房建设以每年4亿平方米为宜。而2001年以来，每年建设量却达到5—6亿平方米。因此，每年多建小户型住宅，会适当地缩小建设规模，有利于可持续发展。 前几年大建大户型、高房价住宅，使许多居民为了买房而“节衣缩食”，从而较大程度地影响了其它许多方面的消费。多建小户型住宅，会减少一些住房消费而增大其它方面的消费，有利于国民经济的全面健康发展。 只要我们从现在起就坚定不移地以解决好中低收入者住房问题为“核心”，抓住以推行小户型、低房价经济适用住房为主这个“关键”，以加强调控管理为坚强保证。面对实际问题，积极完善相关措施，循序渐进，逐步提高（含提高户型和价格）。预计到2020年我国完成全面建设小康社会任务之时，也将实现住房建设规模适当，结构和价格趋于合理、广大中低收入者通过梯度消费买得到、买得起房，廉租屋也将逐步到位的比较理想的局面，较好地实现小康社会“居者有其屋”的目标。(中国房地产信息网)　　(作者：中国房地产及住宅研究会常务副会长 包宗华)